行政不作为案件的成因及救济
王伟
行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程序履行或完全履行的消极行为。在我院2007年至2010年9月受理的45件不作为行政诉讼案件呈现出逐年上升的趋势，行政不作为不仅直接危害了公民的合法权益，也严重损害了行政机关的形象，已成为当前严重干扰依法行政的顽疾
一、不作为行政诉讼案件的特点
1、不作为类型以不履行法定职责居多。在近三年受理的45件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有31件，占68.89%；因不履行法定义务引起的有14件，占31.11%。
2、被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在受理的45件案件中，被告为公安、劳动、房管、国土部门的有30件，占66.67%。
3、不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。
4、出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。
二、行政不作为行为的危害
1、行政不作为行为是行政腐败的重要表现。
行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序的事，以权谋私，贪污受贿。而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。从这些方面不难看出，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。
2、造成政府职能错位，不利于依法行政
在现代，政府本应承担起为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色。如果行政不作为行为大量存在，政府就背离了公共权力机构的这一职能，另一方面政府经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行指挥而不是指导，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为；常导致市场失灵，导致政府行为缺位。。
3、直接损害公众利益
行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
三、遏制行政不作为行为的对策
行政不作为的危害隐蔽、潜在，容易使人们忽视其违法性，得不到及时有力的查处。要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策。
1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度
在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。
2、在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督
加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。
3、在加强行政部门内部监督的同时，进一步改革和加强司法审查和监督的力度。一是放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的受案范围。二是改革和完善司法审查制度。在修改《行政诉讼法》时，考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。
4、保证行政主管部门的管理与监督不缺位，建立行政不作为追查制度
它是监督行政不作为的捷径所在，让行政违法违纪案件都有追查结果，避免不了了之。
5、引入赔偿机制。行政不作为一旦构成，并侵犯了相对人的合法权益，造成相对人的损害，相对人就可以对作出具体 行政行为的行政机关提出行政复议或行政诉讼，要求赔偿损失。
四、行政不作为之救济途径
行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具体有以下几种：
1．确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已无履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令履行义务就会失去意义，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人合法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
2．责令履行。是指经有关国家机关审查，在认定行政主体及行政公务人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实；其次，该作为义务有履行的可能和必要。
3．责令赔偿。行政不作为虽然是种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用，还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的；第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害，两者之间就存在因果关系。”笔者表示赞同；第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。
黑龙江省北安市人民法院 王伟
国务院办公厅关于转发教育部中小学公共安全教育指导纲要的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于转发教育部中小学公共安全教育指导纲要的通知
国办发〔2007〕9号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
二○○七年二月七日
中小学公共安全教育指导纲要
教 育 部
为进一步加强中小学公共安全教育，培养中小学生的公共安全意识，提高中小学生面临突发安全事件自救自护的应变能力，根据义务教育法、未成年人保护法、《国家突发公共事件总体应急预案》及《中小学幼儿园安全管理办法》、《教育系统突发公共事件应急预案》，特制定本纲要。
一、指导思想、目标和基本原则
（一）必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，坚持以人为本，把中小学公共安全教育贯穿于学校教育的各个环节，使广大中小学生牢固树立“珍爱生命，安全第一，遵纪守法，和谐共处”的意识，具备自救自护的素养和能力。
（二）通过开展公共安全教育，培养学生的社会安全责任感，使学生逐步形成安全意识，掌握必要的安全行为的知识和技能，了解相关的法律法规常识，养成在日常生活和突发安全事件中正确应对的习惯，最大限度地预防安全事故发生和减少安全事件对中小学生造成的伤害，保障中小学生健康成长。
（三）中小学公共安全教育要遵循学生身心发展规律，把握学生认知特点，注重实践性、实用性和实效性。坚持专门课程与在其他学科教学中的渗透相结合；课堂教育与实践活动相结合；知识教育与强化管理、培养习惯相结合；学校教育与家庭、社会教育相结合；国家统一要求与地方结合实际积极探索相结合；自救自护与力所能及地帮助他人相结合。做到由浅入深，循序渐进，不断强化，养成习惯。
二、主要内容
（一）公共安全教育的主要内容包括预防和应对社会安全、公共卫生、意外伤害、网络、信息安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件六个模块。重点是帮助和引导学生了解基本的保护个体生命安全和维护社会公共安全的知识和法律法规，树立和强化安全意识，正确处理个体生命与自我、他人、社会和自然之间的关系，了解保障安全的方法并掌握一定的技能。中小学心理健康教育继续遵照教育部已经规定的相关要求实施。
（二）开展公共安全教育必须因地制宜，科学规划，做到分阶段、分模块循序渐进地设置具体教育内容。要把不同学段的公共安全教育内容有机地整合起来，统筹安排。对不同学段各个模块的具体教学内容设置，各地可以根据地区和学生的实际情况加以选择。
1.小学1-3年级的教育内容重点为：
模块一：预防和应对社会安全类事故。
（1）了解社会安全类突发事故的危险和危害。
（2）了解并遵守各种公共场所活动的安全常识。
（3）认识与陌生人交往中应当注意的安全问题，逐步形成基本的自我保护意识。
模块二：预防和应对公共卫生事故。
（1）了解基本公共卫生和饮食卫生常识。
（2）了解常见的肠道和呼吸道等常见疾病的预防常识，养成良好的个人卫生和健康行为及饮食习惯。
模块三：预防和应对意外伤害事故。
（1）学习道路交通法的相关内容，了解出行时道路交通安全常识。
（2）初步识别各种危险标志；学习家用电器、煤气（柴火）、刀具等日常用品的安全使用方法。
（3）初步具备使用电梯、索道、游乐设施等特种设备的安全意识。
（4）初步学会在事故灾害事件中自我保护和求助、求生的简单技能。学会正确使用和拨打110、119、120电话。
模块四：预防和应对自然灾害。
（1）了解学校所在地区和生活环境中可能发生的自然灾害及其危险性。
（2）学习躲避自然灾害引发危险的简单方法，初步学会在自然灾害发生时的自我保护和求助及逃生的简单技能。
模块五：预防和应对影响学生安全的其他事件。
（1）与同学、老师友好相处，不打架；初步形成避免在活动、游戏中造成误伤的意识。
（2）学习当发生突发事件时听从成人安排或者利用现有条件有效地保护自己的方法。
2.小学4-6年级的教育内容重点为：
模块一：预防和应对社会安全类事故或事件。
（1）认识社会安全类突发事故或事件的危害和范围，不参与影响和危害社会安全的活动。
（2）自觉遵守社会生活中人际交往的基本规则以及公共场所的安全规范。
（3）学会应对可疑陌生人的方法，提高自我防范意识。
（4）了解应对敲诈、恐吓、性侵害的一般方法，提高自我保护能力。
模块二：预防和应对公共卫生事故。
（1）加强卫生和饮食常识学习，形成良好的个人卫生和健康的饮食习惯。
（2）了解常见病和传染病的危害、传播途径和预防措施。
（3）初步了解吸烟、酗酒等不良习惯的危害，知道吸毒是违法行为，逐步形成远离烟酒及毒品的健康生活意识。
（4）初步了解青春期发育基础知识，形成明确的性别意识和自我保护意识。
模块三：预防和应对意外伤害事故。
（1）培养遵守交通规则的良好习惯，形成主动避让车辆的意识。
（2）提高自我保护意识，了解私自到野外游泳、滑冰等活动的危害；学习预防和处理溺水、烫烧伤、动物咬伤、异物进气管等意外伤害的基本常识和方法。
（3）形成对存在危险隐患的设施与区域的防范意识，了解与学习和生活密切相关的特种设备安全知识。
（4）学会有效躲避事故灾害的常用方法和在事故灾害发生时的自我保护和求助及逃生的基本技能。
（5）使学生初步了解与学生意外伤害有关的基本保险知识，提高学生的保险意识。
模块四：预防和应对网络、信息安全事故。
（1）初步认识网络资源的积极意义和了解网络不良信息的危害。
（2）初步学会合理使用网络资源，努力增强对各种信息的辨别能力。
（3）学会控制自己的行为，防止沉迷网络游戏和其他电子游戏。
模块五：预防和应对自然灾害。
（1）了解影响家乡生态环境的常见问题，形成保护自然环境和躲避自然灾害的意识。
（2）学会躲避自然灾害引发危险的基本方法。
（3）掌握突发自然灾害预警信号级别含义及相应采取的防范措施。
模块六：预防和应对影响学生安全的其他事件。
（1）形成和解同学之间纠纷的意识。
（2）形成在遇到危及自身安全时及时向教师、家长、警察求助的意识。
3.初中年级的教育内容重点为：
模块一：预防和应对社会安全类事故或事件。
（1）增强自律意识，自觉不进入未成年人不宜进入的场所。
逐步养成自觉遵守与维护公共场所秩序的习惯。
（2）不参加影响和危害社会安全的活动，形成社会责任意识。
（3）理解社会安全的重要意义，树立正确的人生观和价值观。
（4）学会应对敲诈、恐吓、性侵害等突发事件的基本技能。
模块二：预防和应对公共卫生事故。
（1）了解重大传染病和食物中毒、生活水污染的知识及基本的预防、急救、处理常识；了解简单的用药安全知识。
（2）了解青春期常见问题的预防与处理；形成维护生殖健康的责任感。
（3）了解艾滋病的基本常识和预防措施，形成自我保护意识。
（4）学习识别毒品的知识和方法，拒绝毒品和烟酒的诱惑。
（5）了解和分析影响生命与健康的可能因素。
模块三：预防和应对意外伤害事故。
（1）增强自觉遵守交通法规的意识；主动分析出行时存在的安全隐患，寻求解决方法；防止因违章而导致交通事故的发生。
（2）正确使用各种设施，具备防火、防盗、防触电及防煤气中毒的知识技能。
（3）了解和积极预防在校园活动中可能发生的公共安全事故，提高自我保护和求助及逃生的基本技能。
模块四：预防和应对网络、信息安全事故。
（1）自觉遵守与信息活动相关的各种法律法规，抵制网络上各种不良信息的诱惑，提高自我保护和预防违法犯罪的意识。
（2）合理利用网络，学会判断和有效拒绝的技能，避免迷恋网络带来的危害。
模块五：预防和应对自然灾害。
（1）学会冷静应对自然灾害事件，提高在自然灾害事件中自我保护和求助及逃生的基本技能。
（2）了解曾经发生在我国的重大自然灾害，认识人类活动与自然灾害之间的关系，增强环境保护意识和生态意识。
模块六：预防和应对影响学生安全的其他事件。
（1）了解校园暴力造成的危害，学习应对的方法。
（2）学会克服青春期的烦恼，逐步学会调节和控制自己的情绪，抑制自己的冲动行为。
（3）学会在与人交往中有效保护自己的方法，构筑起坚固的自我心理防线。
4.高中年级的教育内容重点为：
模块一：预防和应对社会安全类事故或事件。
（1）自觉遵守与生活紧密相关的各种行为规范。
（2）了解考试泄密、违规的相关法律常识。养成维护考试纪律和规范的良好行为习惯。
（3）自觉抵制影响和危害社会公共安全的活动，提高社会责任感和国家意识。
（4）基本理解国际政治、经济、宗教冲突现象，努力维护国家和社会的稳定与团结。
（5）继承和发扬中华民族传统优秀文化，汲取其他国家文化的精华，抵制不良文化习俗的影响。
模块二：预防和应对公共卫生事故。
（1）基本掌握和简单运用突发公共卫生事件卫生应急的相关技能，进行自救、自护。有报告事件的意识和了解报告的途径和方法。
（2）掌握亚健康的基本知识和预防措施，了解应对心理危机的方法和救助渠道，促进个体身心健康发展。
（3）掌握预防艾滋病的基本知识和措施，正确对待艾滋病毒感染者和患者。
（4）自觉抵制不良生活习惯和行为，具备洁身自好的意识和良好的卫生公德。
（5）了解有关禁毒的法律常识，拒绝毒品诱惑。
（6）学习健康的异性交往方式，学会用恰当的方法保护自己，预防性侵害。当遭到性骚扰时，要用法律保护自己。
模块三：预防和应对网络、信息安全事故。
（1）树立网络交流中的安全意识，养成良好的利用网络习惯，提高网络道德素养。
（2）树立不利用网络发送有害信息或进行反动、色情、迷信等宣传活动以及窃取国家、教育行政部门和学校保密信息的牢固意识。
模块四：预防和应对自然灾害。
（1）基本掌握在自然灾害中自救的各种技能，学习紧急救护他人的基本技能。
（2）了解有关环境保护的法律法规；能结合当地实际情况，为保护和改善自然环境做贡献。
模块五：预防和应对影响学生安全的其他事件。
（1）自觉抵制校园暴力，维护自己和同学的生命安全。
（2）树立正确的安全道德观念，在关注自身安全的同时，去关注他人的安全，并提供力所能及的援助。
三、实施途径
（一）学校要在学科教学和综合实践活动课程中渗透公共安全教育内容。各科教师在学科教学中要挖掘隐性的公共安全教育内容，与显性的公共安全教育内容一起，与学科教学有机整合，按照要求，予以贯彻落实。小学阶段主要在品德与生活、品德与社会课程中进行。
（二）对无法在其他学科中渗透的公共安全教育内容，可以利用地方课程的时间，采用多种形式，帮助学生系统掌握公共安全知识和技能。要充分利用班、团、校会、升旗仪式、专题讲座、墙报、板报、参观和演练等方式，采取多种途径和方法全方位、多角度地开展公共安全教育。
（三）公共安全教育可以针对单一主题或多个主题来设计教学活动；通过游戏、实际体验、影片欣赏、角色扮演等活动，也可以运用广播、电视、计算机、网络等现代教育手段进行教学，探索寓教于乐、寓教于丰富多彩活动的教学组织形式，增强公共安全教育的效果。公共安全教育的形式在小学以游戏和模拟为主，初中以活动和体验为主；高中以体验和辨析为主。
学校要建设符合公共安全教育要求的物质环境和人文环境，使学生在潜移默化中提高安全意识，促进学生学习并掌握必要的安全知识和生存技能，认识、感悟安全的意义和价值。
（四）学校要与公安消防、交通、治安以及卫生、地震等部门建立密切联系，聘请有关人员担任校外辅导员，根据学生特点系统协调承担公共安全教育的内容，并且协助学校制订应急疏散预案和组织疏散演习活动。
公共安全教育是学校、家庭和社会的共同责任。学校要采取积极措施帮助家长强化对孩子的公共安全教育意识，指导家长了解和掌握公共安全教育的科学方法，主动寻求家长和社会对公共安全教育的支持和帮助。
四、保障机制
（一）学校要保证公共安全教育的时间，可根据实际情况，结合不同学段的课程方案和本指导纲要的要求，采用课程渗透和利用地方课程时间相结合的方式，确保完成本纲要中规定的教学内容，并要安排必要的时间，开展自救自护和逃生实践演练活动。
（二）各地要加强教学资源建设，积极开发公共安全教育的软件、图文资料、教学课件、音像制品等教学资源。凡进入中小学校的自助读本或相关教育材料必须按有关规定，经审定后方可使用；公共安全教育自助读本或者相关教育材料的购买由各地根据本地实际情况采用多种方式解决，不得向学生收费增加学生负担。大力提倡学校使用公用图书经费统一购买，供学生循环借阅；重视和加强公共安全教育信息网络资源的建设和共享。
（三）各级教育行政部门和学校要重视教师队伍建设，把公共安全教育列入全体在职教师继续教育的培训系列和教师校本培训计划，分层次开展培训工作，不断提高教师开展公共安全教育的水平。
（四）各地要加强教研活动和课题研究，把公共安全教育研究列入当地课题研究规划，保证经费，及时总结、交流和推广研究成果。学校要充分调动教师的积极性，有针对性地开展公共安全教育的校本研究。
（五）要重视对公共安全教育活动的评价和督导。各地教育行政部门要制订科学的公共安全教育评价标准，并将其列入学校督导和校长考核的重要指标之一。评价的重点应注重学生安全意识的建立、基本知识技能的掌握和安全行为的形成，以及学校对公共安全教育活动的安排、必要的资源配置、实施情况以及实际效果。学校要把教师开展公共安全教育的情况作为教师考核的重要依据。
