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当前“村官”职务犯罪的分析与对策

朱蒙山 胡文学 付克非


开展查办民生领域职务犯罪专项工作，是2008年省检察院作出的一项重要工作部署。近年来，部分村级组织干部（通常称为“村官”）由于自身素质及监督缺失等原因，涉嫌职务犯罪的问题时有发生，已成为影响农村稳定的一大因素。我省是农业大省,涉及农村、农民的问题是最大的民生问题。在此，笔者结合我院近几年查办的案件，对农村干部职务犯罪特点、原因进行分析，并提出几点建议。
一、“村官”职务犯罪的主要特点
2002年至2008年4月，我院办理“村官”涉嫌职务犯罪案件14件14人，其中，贪污犯罪案件9件9人，挪用公款案件3件3人，受贿案件2件2人，占查办职务犯罪案件总数的17%。
从趋势上看，近年来“村官”职务犯罪呈上升势头,仅今年一季度，我院就立案侦查“村官”职务犯罪案件4件4人。
从犯罪人的主体身份看，村支书占很大比例，我院查处的14件案件中，村支书12人，村主任1 人，村会计1人。
从犯罪侵害的客体看，贪污、挪用犯罪行为侵害的多为政府下拔的救济款、村集体征地补偿及代收的计划生育罚没款等。如杨林尾镇一村支书黄某截留救灾款2万元，以贪污罪被判处有期徒刑4年。
从作案方式看，多采取收入不上帐、重复支出、打白条支出、伪造单据、虚报冒领、直接侵吞公款公物等。如大洪村村会计康某采取虚报冒领方式一次贪污征地补偿款15万元，被判处有期徒刑5年。
二、村官职务犯罪的主要原因
一是村级财务管理混乱。近年来国家加大了对农业和农村的投入，如“村村通”、“水改”等新农村建设项目不断实施，资金下拔之后，由于“村账镇管”等财务报账审核制度没有真正落实，村级财务监督形同虚设，涉案“村官”把持大笔资金和工程项目，为“村官”实施贪污、受贿、挪用等犯罪提供了可乘之机。
二是部分村官素质不高。其一是文化素质不高。从我们查处的案件来看，大部分犯罪人文化水平偏低，其中小学文化程度9人，初中文化水平4人，高中文化程度仅1人。其二是政治素质不高。在我国基层民主选举中，由于种种原因，一些宗族势力的代表或者具有黑恶势力背景的“狠人”成为了“村官”，代表宗族“大姓”的意愿或者代表少数群体的意愿，这些人不可能真正为村民谋利益。
三是法律意识缺乏。在这些“村官”职务犯罪的案例中，大部分涉案人员法律意识不强、法律知识缺乏，没有认真履行《村民委员会组织法》所规定权利义务意识，将自己凌驾于群众之上，他们认为可以把村里收入当作自己的私人财产，任意处置。
四是村民监督缺位。这些犯罪人都有一种“天高皇帝远，老子天下第一”的心理，认为下面群众不敢管,因此村务公开成为写在纸上的规定，如有的村好多年不召开村民会议，重大事项无人监督过问，为客观上“村官”提供为所欲为的环境。
五是上级监管不力。地方政府认为只要村里选出“能人”、“狠人”做“村官”，能够方便各种政令的执行就万事大吉，对这些人是否具备当“村官”的素质,没有履行监督考察的职责，造成了“村官”“我就是这村的天，上面不管我，也管不着我”的认识误区。
三、遏制村官犯罪的对策
由于“村官”是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对农民，其一言一行直接关系党和政府的形象，因此“村官”虽小，一旦腐败蜕变，其危害性却极大。“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利益，严重影响和制约了农村集体经济的发展；其次破坏了国家法令和政策在农村的实施，使群众对党和政府的信任度下降;再次容易引发集体上访，造成干群关系紧张，矛盾激发，影响农村社会稳定，在一定程度上制约社会主义新农村建设顺利开展。
为遏制“村官”的职务犯罪，笔者认为应该从以下五个方面入手：
一是切实加强基层组织建设。农村工作千头万绪，最核心的是建设一个好的基层组织。离开这一条，一切都无从谈起。各级党委和政府要把建设好农村基层党组织和村民委员会当作农村工作的首要任务，注意对农民进行法律政策教育，提高农民对村民自治的认识，引导党员选好党支书、村民选好村干部，充分发挥基层民主制度的作用。
二是深化村务管理体制改革。严格执行村民自治，实行决策、执行、监督三分开的管理制度。村内重大事务由村民委员会决策，决策后的事务由村负责人组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行；以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，由村党支部收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民会议汇报。如果党支部没能及时汇报，可由乡镇党委直接追究党支部书记的失职责任。
三是完善基层“村官”的选拔任用制度。首先，把好选举关。我国自推行村官海选制度以来，很多地方发生了贿选、暴力逼选等严重破坏选举的事件，因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。其次，运用法律规定对村官的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。第三，培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提升农村干部的整体素质。
四是依靠群众预防“村官”职务犯罪。要想从根本上保证“村官”廉洁奉公，必须依靠群众建立共同监督防范体系，以村务公开为制度保证，让“村官”的公务行为置于全体村民的监督之下，对于“村官”的不法行为群众敢于监督举报，上级部门要及时调查处理，维护村民自治的积极性。
五是充分发挥检察机关在预防和惩治“村官”职务犯罪中的重要作用。检察机关要切实发挥职能作用，积极受理和认真查办“村官”在协助人民政府从事社会事务管理工作中发生的贪污、受贿、挪用公款犯罪案件，尤其是重大案件；要对“村官”进行法制宣传和法制教育，根据“村官”特点选择适当内容和方法，包括进行培训和利用典型案例进行警示教育；还要结合办案，帮助建立“村务公开”、“财务公开”等规章制度，消除管理上的漏洞，预防和减少犯罪；要把法律监督的“关口前移”，对该公开而不愿公开，又不愿接受审计监督，可能蕴藏有经济犯罪问题的基层组织，检察机关应当适时介入，依法处理，用实际行动服务新农村建设。

（仙桃市人民检察院）


内蒙古自治区呼伦贝尔市人民政府


呼伦贝尔市人民政府关于印发《呼伦贝尔市乡镇苏木卫生院管理办法(试行)》的通知



呼政发〔2009〕16号


各旗市区人民政府，市政府各部门，驻呼伦贝尔市各单位：

《呼伦贝尔市乡镇苏木卫生院管理办法(试行)》已由市政府法制办审查登记（HGS-2009-0002），并经2009年1月18日市政府第一次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。

2009年2月12日印发

呼伦贝尔市乡镇苏木卫生院管理办法(试行)

第一章 总则

第一条 为规范和加强乡镇苏木卫生院管理，促进农村牧区卫生事业发展，根据《内蒙古自治区人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定〉的实施意见》及其有关文件，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市范围内的乡镇苏木卫生院。

第三条 乡镇苏木卫生院必须取得《医疗机构执业许可证》，按旗市区卫生行政部门核准的诊疗科目执业；严禁超诊疗科目和执业范围从事诊疗活动。
乡镇苏木卫生院业务工作接受旗市区医疗预防保健机构指导。

第四条 健全乡镇苏木卫生院的财政保障机制。各旗市区财政要合理安排乡镇苏木卫生院的公共卫生经费，保证开展公共卫生需要的人员经费、业务经费、发展建设经费。对乡镇苏木卫生院在职及离退休人员工资福利支出，牧业四旗和林业旗市实行全额补助，其他旗市区补助水平应达到80％以上。其经费每年由旗市区财政核定并纳入预算。

第五条 旗市区卫生行政部门是乡镇苏木卫生院的主管部门。乡镇苏木卫生院人员、业务、经费由旗市区卫生行政部门按职责管理。旗市区卫生行政部门要抓好本管理办法的落实，切实加强乡镇苏木卫生院的管理，每年对辖区内乡镇苏木卫生院的建设与管理要进行两次规范评价和业务指导；市级卫生行政部门每年对所辖旗市区乡镇苏木卫生院的建设与管理情况进行一次综合的评价。

对认真落实本管理办法的要求、各项管理比较规范且成效显著的乡镇苏木卫生院，市、旗市区卫生行政部门要给予必要奖励和扶持，促进更快发展。

第二章 机构与人员管理

第六条 各旗市区人民政府按照服务半径、服务人口、地理环境、交通条件、工作项目等因素，对乡镇苏木卫生院进行合理布局、控制规模、核定编制，按规定落实人员经费和业务经费。

乡镇苏木卫生院各科室应当按医疗机构管理的有关规定设置。具体设置由卫生院根据卫生服务需求，以及医务人员实际资格情况向所在旗市区卫生行政部门申报。

第七条 卫生院的卫生专业技术人员应当具备《中华人民共和国执业医师法》规定的相应岗位任职资格。临床医疗服务人员应当具有执业助理医师及其以上资格，其他卫生技术人员应当具有执业助理医师或者注册护士及其以上资格，或相应的执业资格。严禁使用非卫生技术人员从事诊疗活动。

医师、护士必须经卫生行政部门注册并在规定的范围内执业。

第八条 从事专项服务的人员，必须依法参加有关的培训、考核，取得相应资格。

第九条 卫生院工作人员按照农村牧区卫生工作要求，经所在旗市区机构编制部门核定编制，实行全员聘用制。

第十条 推行乡镇苏木卫生院院长聘任制。卫生院长由医疗卫生技术人员担任，必须取得执业医师资格。由旗市区卫生行政部门按公开、平等、竞争、择优的原则招考或推荐聘用，一届聘期3年，其中试用期一年。中心卫生院院长应具有大专以上学历、中级以上职称；一般卫生院院长应具有医师及以上职称。

第十一条 实行院长任期目标管理责任制。目标管理考核的主要内容为业务工作、业务发展和行风建设情况等。聘期内旗市区卫生行政部门将对其进行年度与期满考核，并依据考核情况给予奖惩。

第十二条 实行乡镇苏木卫生院院长负责制。院长有以下责任：一是对旗市区卫生行政部门负责，认真贯彻党的路线方针政策，执行卫生法律法规及上级决定；二是完成医疗预防保健任务，正确处理好国家、集体、职工的利益；三是对卫生院生存发展和业务技术负责。

院长具有以下权力：一是对全院工作统一指挥权；二是对副院长人选有提名权，对科室主任有聘任与解聘权；三是按照规定对卫生院经费的使用支配权；四是对有贡献或违反纪律人员奖惩权。

第十三条 院长要参加旗市区及以上卫生行政部门组织的卫生事业管理相关知识培训。

第十四条 新录用人员必须为医学院校大中专以上毕业生或现职取得执业资格的专业技术人员（财务人员除外），由旗市区卫生行政部门和人事部门统一公开招考，与录用单位签订聘任合同，并按有关规定给予工资福利待遇和社会保障。

第十五条 重视卫生技术人员培训工作，积极为在职卫生技术人员进修学习和继续医学教育提供必要的条件。

建立健全在职卫生技术人员培训学习、考核制度。认真实施在职卫生技术人员的学历教育和继续医学教育。

卫生技术人员每5年至少到上级医疗卫生机构进修一次，时间不得少于3个月。进修内容以提高临床能力、疾病预防控制能力和专项技术水平为主。

第十六条 加强医德医风建设，建立群众监督制度，督促医务人员恪守职业道德。

第三章 公共卫生管理

第十七条 建立健全预防保健工作制度，乡镇苏木卫生院必须设置公共卫生服务管理人员，具体负责相关公共卫生管理工作；制定具体工作计划和质量指标，并组织实施。

第十八条 加强疾病预防控制管理，认真做好以下工作：

（一）按卫生行政部门的要求建立规范的预防接种室。

（二）做好计划免疫、传染病疫情、食物中毒等突发公共卫生事件的登记、报告和处理工作。

（三）积极开展重大传染病、地方病、流行病预防控制工作。

（四）做好食品、公共场所、学校、职业卫生等指导与管理工作。

（五）开展慢性非传染性疾病防治工作。

（六）制定健康教育与健康促进计划，针对重点人群，结合实际开展多形式的健康教育与健康促进活动，普及卫生保健知识，促进农村居民良好健康行为的形成，并指导开展爱国卫生工作。

（七）有条件的可开展老年保健、精神卫生和康复工作。

第十九条 加强妇幼保健管理，认真做好以下工作：

（一）做好孕产妇系统保健和儿童系统保健。提供婚前咨询、妇女孕前保健、更年期保健、儿童营养膳食指导等服务。

（二）开展妇女、儿童常见病防治。

（三）做好孕产妇死亡、婴儿死亡评审工作。

（四）做好控制新生儿破伤风工作。

（五）做好辖区托幼园所卫生管理和指导工作。

（六）开展计划生育技术指导和服务工作。

第二十条 协助乡镇苏木政府做好新型农村合作医疗的政策宣传、解释和补偿审核等工作。

第二十一条 未设立苏木乡镇卫生监督分支机构的乡镇苏木卫生院，受旗市区卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生经常性监管工作。

第四章基本医疗管理

第二十二条 根据市场需求，结合实际，确定切实可行的业务发展目标。并制定具体实施方案加以实施，努力办成自己的特色专科。逐步转变服务模式，提供综合性的农村社区卫生服务。

第二十三条 贯彻落实《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等法律法规，采取综合措施，加强医疗质量管理，促进医疗质量持续改进、不断完善。
（一）建立健全以岗位责任制为中心的医疗、护理、医技工作规章制度，并严格执行。

（二）按照病人第一、安全有序、首诊负责、重点加强原则，以病人为中心，突出医疗质量、服务质量、服务态度建设。

（三）成立医疗服务质量监控管理工作小组（如急诊抢救、感染控制、计量管理等小组），制定医疗质量管理方案，进行全员质量教育，树立质量和安全意识。定期对医疗、护理、医技、药品、病案质量进行监督、检查、评价，提出整改措施，及时发现、纠正医疗缺陷，加强医疗质量关键环节、重点部门、重要岗位的管理。

（四）落实首诊负责制、医师查房制度、疑难病例讨论制度、危重患者抢救制度、术前讨论制度、查对制度、会诊制度、死亡病例讨论制度、分级护理制度、交接班制度、临床用血审核制度等医疗质量管理核心制度。

（五）严格执行诊疗常规、操作规程、抢救常规，配齐常用急救药品、器材，保证基本医疗和抢救工作及时有效进行；对不能处理的危重疑难病人及时转诊。
（六）按照《病历书写规范》和《处方管理办法》的要求认真书写门诊、住院病历以及处方。

第二十四条 贯彻落实《医院感染管理规范》和《医疗废物管理条例》，严格执行隔离消毒制度，加强供应室、手术室、分娩室、治疗室建设，遵守无菌操作规程，严格消毒、保洁管理；要做好一次性医疗用品的处理和污水、污物无害化处理，防止交叉感染和对环境的污染。

第二十五条 认真贯彻落实《药品管理法》，严格药品管理制度，逐步推行药品集中采购；药品保管采取必要的冷藏、防冻、防潮、防蛀、防鼠等措施。药品摆设要分类有序，外用药和内服药分开存放，做到一药一标签。

第二十六条 重点加强产科、儿科、急诊急救、计划生育技术服务等建设，并能达到以下技术水平：

（一）乡镇苏木卫生院具备处理孕产妇顺产的能力，中心卫生院具备处理孕产妇难产的能力；按照爱婴医院的标准，创建爱婴卫生院；具备提供优质计划生育技术服务的能力，配合计划生育部门做好计划生育宣传教育工作。

（二）能正确处理常见病、多发病，并对疑难病症进行恰当的处理与转诊；掌握常见传染病、地方病的防治技术。

（三）医护人员人人掌握徒手心肺复苏等常用急救技术。

（四）对辖区内的急诊病例能及时应诊（包括出诊），对院内病人立即进行抢救，院外病人10分钟内出诊。

（五）能对循环、呼吸、肾功能衰竭、急性中毒和休克及其它一般急危病人作出初步诊断并进行生命体征的抢救处理，并组织好转诊。

（六）能完成外科的止血、缝合、包扎、骨折固定等处理；能开展阑尾切除、疝气修补等常见的下腹部手术；有条件的中心卫生院还应能开展部分上腹部手术。

第二十七条 积极推广应用适宜新技术，不断提高服务能力。

第二十八条 加强蒙中医药工作，规范蒙中医药服务管理，提高蒙中医服务水平。

第二十九条 按区域卫生规划，对暂不具备条件设置村嘎查卫生室的偏远村嘎查，乡镇苏木卫生院要定期派医务人员提供巡回医疗。

第三十条 坚持“以病人为中心”，努力改善服务态度和提高服务质量及水平。

第五章 行政财务后勤管理

第三十一条 本着精简、高效、低耗原则设置内部科室，原则上设置行政科、临床科室、护理组、防保站，临床科室设内科、外科、妇产科、中医科、医技室等。其具体设置由中心卫生院、防治结合型卫生院、防保型卫生院根据实际确定。

第三十二条 成立院务管理委员会，由正、副院长和科室负责人组成，对乡镇苏木卫生院管理的重大事项进行决策。

第三十三条 加强院务公开，实行民主管理。定期召开职工代表大会（中心卫生院）、全体职工会议（防治结合型、防保型卫生院），通报卫生院重大决策执行落实情况、日常管理和运作经营情况，听取代表对卫生院建设与发展的建议。

第三十四条 建立健全考勤、学习、会议和环境卫生管理等制度。

第三十五条 建立物资采购、验收、入库、发放、报废制度，加强物资管理。

第三十六条 加强设备保管、使用、保养、定期维修制度，保证工作需要，对万元以上设备要建立档案。

第三十七条 健全安全保卫工作制度，加强高危设备区、手术室、放射室、分娩室等特殊区域和剧毒、剧麻、精神药品管理，保障医疗安全。

第三十八条 美化院内环境，搞好室内卫生，创造一个整洁、优美、安静、舒适的医疗环境。

第三十九条 实行成本核算，降低运营成本。坚持按劳分配和生产要素参与分配的原则，结合岗位、任务、业绩进行定酬，严格岗位聘期综合目标责任考核，建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活的分配激励机制，使人员收入与技术水平、服务态度和劳动贡献挂钩。

第四十条 严格执行医院财务、会计和监督审计制度。积极探索推行旗市区财务集中核算，提高财务管理水平。

第四十一条 执行政府的医疗服务指导价格，并公开主要药品及诊疗收费标准，增强收费透明度。

第四十二条 加强信息管理，认真做好以下工作：

（一）中心卫生院设专职（乡镇苏木卫生院设兼职）人员负责卫生信息统计工作。卫生信息资料必须做到及时、准确。

（二）严格执行传染病网络直报等登记报告制度和孕产妇死亡、婴儿死亡报告制度。

（三）要建立相关统计制度，做好全乡镇医疗、预防、保健、初级卫生保健工作，及时将有关统计报表上报旗市区相关部门。

（四）中心乡镇苏木卫生院和有住院业务的乡镇苏木卫生院要建立病案管理制度，按国际疾病分类ICD-10进行病案管理。

第六章 村卫生室管理

第四十三条 受旗市区卫生行政部门委托，依法对辖区内村嘎查卫生室进行管理和经常性卫生监督。

第四十四条 负责村嘎查卫生室的医疗、预防保健和卫生信息等工作技术指导。要加强村嘎查卫生室中医药工作指导，提高其中医服务水平。

第四十五条 负责旗市区卫生行政部门统一制定的村嘎查卫生室的工作制度、工作规范、工作职责、门诊日志、处方的组织实施和规范管理。

第四十六条 对村嘎查委员会承办、乡村医生联办或个体承办的村卫生室实行乡村一体化管理。逐步实现工作任务统一、业务管理统一、工作规范统一、执业范围统一、收费标准统一。

第四十七条 健全乡村医生例会制度，每月组织乡村医生例会一次，学习卫生工作方针政策、布置农村初级卫生保健任务等。

第四十八条 按乡村一体化管理要求健全对村卫生室和乡村医生的工作考核、奖惩制度，每年进行一次考核、评比，对工作突出的村卫生室、乡村医生，提议旗市区以上卫生行政部门进行表彰。

对违反管理规定的村嘎查卫生室提议旗市区卫生行政部门予以通报批评，情节严重的由旗市区卫生行政部门进行处理。

第七章 附则

第四十九条 各旗市区可结合实际制定管理考评细则。

第五十条 本办法由市卫生行政主管部门负责解释。

第五十一条 本办法自发布之日起施行。