深圳市行政决策责任追究办法
广东省深圳市人民政府
深圳市人民政府令第207号
《深圳市行政决策责任追究办法》已经市政府四届一四一次常务会议审议通过，现予发布，自2009年11月1日起施行。
代市长 王荣
二○○九年九月三日
深圳市行政决策责任追究办法
第一条 为了加强对行政决策活动的监督，促进科学、民主、依法决策，强化行政决策责任，防止和纠正行政决策失误，惩处行政决策活动中的违法违规行为，推动依法行政，建设法治政府，根据《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市政府所属行政机关、各区政府及其所属行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和市、区行政机关委托的组织及其领导集体成员和参与决策的有关人员（以下简称行政机关及其工作人员）。
第三条 本办法所称行政决策责任追究（以下简称决策责任追究），是指对行政机关及其工作人员在承办政府重大决策事项时不履行或者不正确履行职责，或者在本单位重大事项决策中，不履行职责或不正确履行职责，造成人身、财产损失、环境破坏或者其他不良社会影响的行为，按照本办法追究行政机关及有关责任人员行政责任的活动。
前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
第四条 决策责任追究应当坚持谁决策谁负责、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。
第五条 各行政机关应当建立健全重大行政决策事项的议事规则，防止决策失误发生。
第六条 按政府要求负责承办政府重大决策事项的调研、方案起草与论证等前期工作的行政机关，有下列情形之一的，应当追究行政机关或者有关责任人员的行政责任：
（一）应当提请政府审议的重大决策事项，未按规定提请审议擅自决定的；
（二）制定重大决策事项方案时未认真进行可行性研究，或者未按规定提供决策备选方案的；
（三）重大决策事项方案未按规定进行社会稳定风险评估的；
（四）未按决策事项涉及范围，征求各有关部门意见的；
（五）涉及城市规划、城市交通、生态环境、文化教育、医疗卫生、公共服务价格调整等关系市民切身利益的重大决策事项方案，未按规定通过报纸、电台、电视台或互联网等媒体进行公示或组织召开听证会，广泛征求社会各界和市民意见的；
（六）涉及经济社会发展规划、城市规划、土地及资源利用、生态环境、产业发展、重大改革举措、重要资源配置和政府重大建设项目等涉及面广、专业性和技术性较强的重大决策事项方案，未按规定开展衔接协调、公开咨询以及组织专家进行咨询论证的；
（七）未依法经合法性审查或者审查不合格的；
（八）征求意见分歧较大的重大决策事项方案，未按规定进行协调的；
（九）提请政府审议时，提供的重大决策事项有关材料不真实的；
（十）政府重大决策事项承办过程中有其他违法违规行为的。
第七条 负责办理政府重大决策事项审议会议的行政机关，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政责任：
（一）未认真审查行政机关报送的重大决策事项有关材料，或者对报送的不符合要求的材料，未及时通知报送的行政机关补正或者退回报送的行政机关的；
（二）未按规定做好政府重大决策事项会议记录、形成会议纪要印发会议组成人员和有关行政机关，或者未按规定形成和保存政府重大决策会议档案的；
（三）政府重大决策事项审议会议办理过程中有其他违法违规行为的。
第八条 行政机关在本单位重大事项决策中，有下列情形之一的，应当追究行政机关或者有关责任人员的行政责任：
（一）未按规定建立重大事项决策议事规则的；
（二）超越权限决策的；
（三）违反法律、法规、规章或者政府决定、命令决策的；
（四）按照议事规则应当由领导集体讨论决定的重大事项，以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事和会议表决的；
（五）研究决定重大事项的会议，未按规定达到半数以上领导集体成员到会或者分管此项工作的领导集体成员未到会又未在会前征求其意见的；
（六）研究重大事项，未按规定做好会前协调等会前准备工作的；
（七）集体讨论时，行政首长未听取领导集体其他成员的意见决策的；
（八）未按规定做好重大事项决策会议记录、形成会议纪要印发领导集体成员和有关部门，或者未按规定形成和保存重大事项决策会议档案的
（九）重大突发事件和紧急情况，没有充足时间集体议事和会议表决，领导集体成员处置后，未及时向行政首长或领导集体报告的；
（十）行政机关在本单位重大事项决策中有其他违法违规行为的。
第九条 行政机关或者行政机关领导干部有本办法规定情形应当追究行政决策责任的，按照有关法律、法规、规章、国家规定以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《深圳市行政过错责任追究办法》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等有关规定，追究行政机关或者行政机关领导干部的责任。没有规定的，按照本办法执行。
第十条 行政机关领导干部以外的人员有本办法规定情形应当追究行政决策责任的，按照有关法律、法规、规章、国家规定以及《深圳市行政过错责任追究办法》等有关规定追究责任。
第十一条 责任人员在决策责任追究过程中享有陈述权和申辩权，责任追究机关应当听取其陈述和申辩。
第十二条 责任人员对处理决定不服的，可按照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等规定提出申诉。
第十三条 对有关责任人员作出的处理决定，应当抄送同级监察机关、公务员主管部门备案。
第十四条 行政机关及其工作人员违反本办法第六条、第七条、第八条规定情形，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第十五条 法律、法规、规章以及国家规定对决策责任追究另有规定的，从其规定。
第十六条 本办法中有关政府重大决策事项和本单位重大事项的范围按照《深圳市人民政府常务会议工作规则》等有关规定确定。
第十七条 本办法自2009年11月1日起实施。
中国少年司法制度发展中的问题与少年法院的创设
姚建龙*
（华东政法学院上海 200042）
内容摘要 自1984年上海市长宁区法院第一个少年法庭建立以来，我国少年司法制度已经走过了17年的发展历程。近20年来，少年司法制度在控制青少年违法犯罪、保护青少年合法权益等方面发挥了重大作用。但是，少年司法制度发展到今天也出现了许多问题，少年法院的创设是解决这些问题所必然寻求的出路。我国的少年司法制度应是一种多元化的格局，而少年法院创设的意义在更大程度上是为少年司法制度的完善与发展提供契机和动力。
关键词 少年司法制度 发展 问题 少年法院
一、 新中国少年司法制度的发展之路
在我国，青少年违法犯罪成为一个突出的社会问题，并引起社会的广泛关注主要开始于“文革”结束以后。与1899年美国伊利洛斯州芝加哥市建立了世界上第一个少年法庭的历史背景类似，出于治理日益严重的青少年违法犯罪的需要，1984年上海市长宁区法院在全国率先试点建立了我国第一个少年法庭。因为特定的历史背景、法律依据等因素的考虑，当时的少年法庭实质只是附设于刑庭的少年刑事案件合议庭，1988年才开始出现独立建制的少年庭。少年法庭一出现就以其独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果引起司法界的重视、社会公众的认可和欢迎。在最高人民法院的支持下，长宁区少年法庭的成功经验在全国得以推广。1986年少年法庭发展到100多个。1988年5月，最高人民法院在上海召开“全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会”时，全国已经建立起400多个少年法庭。1990年10月，最高人民法院在南京召开“全国法院审理少年刑事案件工作会议”，少年刑事审判推向了一个新的阶段。在南京会议的推动下，迎来了少年法庭发展的春天，到1990年年底，全国少年法庭已经达到2400余个。截止1998年底，全国共有3694个少年法庭。
今天少年法庭的的组织形式大体上包括以下几种：（1）少年刑事案件审判庭——专门受理未成年人刑事犯罪案件；（2）少年刑事案件合议庭——附设于刑庭内，受理未成年人刑事案件；（3）综合性少年案件审判庭。这种少年庭不仅受理少年刑事案件，还受理有关未成年人保护的民事、行政案件。另外还有一种特殊形式，即在刑庭中指定专人办理少年刑事案件。与少年审判机构相适应，部分省市的公、检、司等机关也设立了相应少年机构，配套成龙，初步显示了少年司法的整体优势。
一般都认为，长宁区少年法庭的建立是我国少年司法制度发展的起点。少年司法制度自创立以来，在保护未成年人合法权益、治理青少年违法犯罪中发挥了重大的作用，近二十年的实践证明我国少年司法制度的实践从总体上而言是成功的。
二、目前少年司法制度发展中所存在的主要问题
在肯定我国少年司法制度的贡献与成就时，有一点不能回避：我国少年司法制度发展到现在客观上也存在诸多问题。江苏省高级人民法院副院长田幸在评价我国少年司法制度走过的17年历程时这样说道：“少年司法机构就象一个总也长不大的孩子，法律上没有地位，职能上难以健全，甚至其存在都受到了威胁，十多年来少年法庭走过的道路，经历了一个由热到冷、由蓬勃发展到徘徊观望的过程。”①今天全国各地的少年法庭普遍存在案源过少，少年法庭的生存受到冲击等困难。少年法庭鼎盛时期一度超过3500个，而截止2000年底，大约剧减了1000个，而且还有继续减少的趋势。
我国目前少年司法制度在发展进程中所面临的问题可以概括为“三个矛盾”和“一个举步维艰”：
1、现有立法的束缚与少年司法制度完善和发展之间的矛盾
少年法庭酝酿时期所面临的最大难题是法律依据问题，当时所寻找到的主要法律依据只有1983年全国人大常委会修改通过的《中华人民共和国人民法院组织法》中的一条规定，“人民法院审判案件，实行合议制。”“合议庭由院长或庭长指定审判员一人担任审判长”。以此为依据，在解放思想、实践是检验真理的唯一标准的思想指导下，我国少年司法制度的开拓者们勇敢地走出了创建“审理少年刑事案件合议庭”的重要一步。1988年建立独立建制的少年刑事案件审判庭时，同样面临一个法律依据问题，当时人们认为《法院组织法》虽然没有规定设立少年刑事案件审判庭，但也并没有规定不允许设立少年庭。确切地说，这些法律依据多少还是有点勉强的。
与国外相比较，我国的未成年人立法还有一定差距，例如日本制定有《少年法》、《少年审判规则》、《儿童福利法》等，对少年司法制度有较完备的法律规定。虽然我国在少年法庭建立之后，大大加强了未成年人立法工作，《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》也先后出台。但是，遗憾的是这两部全国性法律均未对少年法庭有明确的认可，更未对少年司法制度做必要的完备性规定。人民法院组织法、刑法、刑事诉讼法等法律亦尚未对少年司法制度，特别是少年法庭的地位问题做明确的规定和认可，有同志据此鲜明地指出“少年审判组织尚未得到法律的认可”。其结果是少年法庭的地位得不到保障，少年法庭工作人员难以安心少年审判工作。由于少年法庭尚未得到法律的明确认可，少年法庭的存在都受到威胁，更不用说实践中一些对少年司法制度的有益探索。例如，1991年江苏省常州市天宁区曾经试点建立审理涉外刑事、民事、行政案件的综合审判机构——少年案件审判庭，此举大大拓展了少年法庭的工作领域，使少年司法体系更加独立，把少年司法制度向前推进了一大步。然而这种曾经引起全国同行广泛兴趣的模式却没有得到肯定。全国大多数建立综合性少年法庭的试点都举步维艰，重新回到寄身于刑事审判内部的不稳定状态。由于案件数量和审判力量的不均衡，单纯从事少年刑事审判的少年法庭受到来自方方面面的冲击。确切地说，我国目前的少年司法制度所面临的主要问题也许还不是完善和发展，而是生存。全国少年法庭数量大幅度下降的实际情况和继续下降的趋势、许多地方的少年法庭合议庭有的形同虚设、设置于高级人民法院一级以上的少年法庭指导小组软弱无力等实际情况，证实这并非危言耸听。
2、刑事单一化、审判单一化与有力保障未成年人合法权益之间矛盾
（1）刑事单一化
刑事单一化是指少年司法制度尤其是审判制度主要与未成年人犯罪及相关刑事处罚联系在一起，忽略了未成年人其他合法权益的保障；少年法庭绝大多数都只是少年刑事案件审判（合议）庭，主要受理未成年人刑事犯罪案件。虽然学者们在论述我国少年司法制度时大都不忘强调少年司法制度本质上而言应该是保护性、预防性的，而非惩罚性或镇压性的。但是，这更多的是从少年司法制度的应然性上讲的。不容否定的是我国少年司法制度的起步与“文革”后青少年犯罪成为一个突出的社会问题密切相关，在当时的历史背景下，出于遏制青少年违法犯罪的意图而创设少年司法制度是很明显的。既然少年司法制度的基本理念是保护未成年人，但是普通刑事司法制度的直接职能却是重在惩罚——刑事单一化的少年司法制度如何来实现保护未成年人的目的？
《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》对未成年人的保护提出了较高的要求，以现有少年司法制度落实《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》所提出的保护未成年人的要求是很困难的。现有少年司法制度对未成年人民事、行政、治安方面的合法权益明显保护不力。譬如，劳动教养和工读学校是目前矫治有严重不良行为未成年人的重要途径，但是由于审批决定权在行政部门，法院不能介入，其结果是这些未成年人的权益遭受侵犯难以避免，也难以得到司法保护与救济。在国际社会普遍提倡对未成年人合法权益进行全面保护、注重未成年人犯罪预防和我国独生子女比重日益提高的背景下，仅以未成年人刑事案件为审理对象的少年法庭制度，已不相适宜。有些地方的少年综合庭尝试将一部分未成年人抚养、监护、伤害类案件归并管辖，但由于立法根据、实践经验不足，大都最终流于形式，或者流产。
有些同志认为，我国刑事单一化的少年司法制度正好避免了美国、英国等国家曾经出现过对少年过度司法干预而适得其反的经验教训，是科学的，因而反对扩大我国少年司法的干预度。这种观点值得商榷。笔者以为，我国少年司法制度起步较晚，现在所面临的主要和最大问题是司法干预太少以致无法有力保障未成年人合法权益，而并非司法干预过度的问题。旁观他人噎而废己食，实不足取。
（2）审判单一化
少年司法制度可以从广义和狭义两个方面来理解。狭义的少年司法制度仅指少年案件（主要是少年刑事案件）审判制度。广义的少年司法制度不仅指少年审判制度，还包括少年警察制度、少年检察制度、少年监狱制度、少年律师制度、少年调解制度、少年仲裁制度和少年公证制度等等。纵观各国少年司法制度的发展历程，大都经历了一个由狭义少年司法制度向广义少年司法制度过渡发展的过程。虽然存在对广义少年司法制度范围理解上的差异，但有一点已为大多数国家所认同——少年司法制度至少应包括一种对少年刑事被告人羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教“一条龙”的工作体系。而我国在这一点上尚存在差距，除上海等少数几个少年司法制度发展较快、相对成熟的省市外，大多数省市少年司法制度刑事审判单一化，没有形成与少年法庭配套成龙的少年警察、少年检察、少年辩护等制度，少年司法制度的整体优势无法形成和体现。譬如许多国家都有专业性的少年警察，他们不是单纯地制止和打击少年违法犯罪，另有一项重要任务是帮助、保护少年。要实现有力保障未成年人合法权益的目的，这种审判单一化（刑事审判单一化）的现象急需改变。
3、少年审判人员职责范围与现有法官评价体系、法官职能之间的矛盾
北京市高院丁凤春同志曾经对少年法庭审判人员是否安心工作的问题作过深入调查，结果发现：热爱少年法庭工作的人大有人在，安心少年法庭工作的人却寥寥无几。①实践中，这是一种并非个别而是较为普遍的现象。其主要原因除了他所指出的当前少年法庭这种组织形式不稳定和有些领导不能正视少年法庭工作外，笔者以为更重要的原因还在于少年案件审判人员、职责范围与现有法官评价体系、法官职能之间的矛盾上。现代司法制度要求法官独立，居中裁判，保持一种“超然”的姿态，而少年司法制度却要求法官积极主动的参与少年审判，表现为法官还需要承担对少年犯罪嫌疑人、被告人或少年犯的调查、教育、帮教回访等职能。如社会调查制度、寓教于审原则、庭审前后延伸工作等，实践中有些少年法庭法官甚至还要为回归社会的失足少年解决就业、升学等困难。少年法官职能的扩大化也正是少年司法的特殊性所在，但这种特殊性却并没有得到相关配套制度与措施的保障。现有法官评价体系、对法官职能的界定还是一种以成人模式为主导的司法制度下的法官评价体系和对法官职能的界定方式。少年法官所付出的成效显著的辛勤劳动不但得不到肯定，反而受到是否超出法官职责范围的质疑。人民法院现行的目标管理制度用以评价少年法庭审判人员显然不尽合理，而这已经影响到少年审判工作的发展。少年司法制度迫切需要突破寄身于成人司法模式下的格局，显现其特殊性与独立性。
4、为解决少年司法制度发展困难而试行的指定管辖举措举步维艰且带来新的弊端
指定管辖的实施并非如一些学者后来所言的是为了向少年法院过渡做准备，而是由于刑事单一化，造成少年法庭案源严重不足的突出矛盾，出于解决这一矛盾及节约审判力量、减少量刑不一等弊端的目的所寻求的举措。少年刑事案件指定管辖最初由连云港市首倡，后为上海等地所借鉴和发展完善。1999年3月上海市高院以沪高法第122号文件发布了《关于本市未成年人刑事案件指定管辖的通知》。据此上海市法院系统率先调整本市少年法庭结构，撤消大部分基层法院少年法庭，仅在长宁区法院、闵行区法院、普陀区法院、闸北区法院设少年法庭，并改变未成年人刑事案件的管辖，通过指定管辖分别审理全市大部分的未成年人刑事案件。指定管辖虽然在一定程度上缓解了少年法庭案源过少的矛盾，但却带来了诸多新的弊端，也没有也不可能从根本上解决少年司法制度发展中所面临的困境。
姑且不论这种指定管辖本身是否合法，其所带来的弊端也是很明显的，主要表现在：其一，这种指定管辖打破了原有司法管辖体系，而少年案件审判需要公、检、法、司等相关部门的互相配合与制约，难免造成诸多协调上的矛盾与困难，即便在相关部门的协调下能达成某种协议，但因为缺乏法律依据，其执行仍然很困难；其二，给人民群众造成诉讼不便，增加其诉讼成本；其三，不利于对少年犯的跟踪帮教。少年司法十几年的发展已经形成了少年法庭对少年犯的帮教制度，跨地域式指定管辖的实施不仅使这种成效显著且与国际相通的经验予以丢弃，而且严重影响缓刑、免刑少年犯的矫治；其五，各行政区域都有独立的财政，甲地财政支出，办乙地少年犯罪案件，其财政部门、行政长官是否心甘情愿，会带来什么不良影响，值得思考。①其六，指定管辖还带来具体执行上的困惑、审判组织上的困惑、定罪量刑平衡上的困惑等新的问题。②
以上弊端的存在使得指定管辖在全国普遍推广是不大可能的，从指定管辖在全国实际实施情况来看，也仅仅是在江苏、上海等少数几个省市。
三、少年法院的创设与少年司法制度的发展
从治理青少年犯罪到保护青少年的理念转变要求相应司法体制的变化，少年司法制度的发展要求对成人司法模式的突破，显现少年司法的独立性与特殊性。专家、学者与少年司法实际工作者们在探求目前少年司法制度所存在的矛盾及其发展问题时，几乎不约而同的都想到了少年法院的创设。有关未来少年法院的模式设计，明显具有针对性解决目前少年司法制度所面临的矛盾的意图。人们普遍把解决少年司法制度发展中所存在的问题，寄希望于少年法院的创设。③少年司法制度发展到今天，少年法庭向少年法院的过渡的必然性已经为越来越多的人所认可，其法律依据和可能性向现实性发展所需的条件也已经成熟。④创设少年法院已是众望所归，而在上海这一工作已经开始酝酿。但是，少年法院的创设真的可以解决少年司法制度发展中的诸多矛盾与问题吗？或者说创设少年法院的意义何在？我们应该如何看待少年法院的创设？
有一点是肯定的，由于我国地域辽阔，各地区实际情况千差万别，少年司法制度的发展水平不一，在短期内少年法院不可能在全国范围内普遍建立起来，至少从一定时期来看，也不大可能成为我国少年司法制度的主体。因此，孤立地看少年法院的创设，以为仅仅通过创设少年法院、设计有针对性的少年法院就可以解决我国少年司法制度发展中所存在的诸多问题，是不符合实际的也是不现实的。笔者认为，我国的少年司法制度应是一种多元化的格局，少年法院的创设是必然的，而其创设的意义更大程度上是为我国少年司法制度的发展与完善提供契机和动力。少年法院的创设将极大的促进我国少年司法制度的发展和完善，特别是立法的完善，由此给我国少年法庭地位的确定和巩固提供契机。少年法院在我国少年司法制度中的地位应是领导性的，而我国少年司法制度的主要组织形式还应以少年法庭为主体，这也符合国外成功少年司法制度的发展经验。美国在1899年设立第一个少年法庭后，到1920年除了三个洲外其余各洲都制定了青少年法，建立了少年法庭。今天，美国的50个洲和哥伦比亚特区都颁布了少年法院组织法。但是美国少年司法制度的主体仍然是少年法庭，而并非少年法院。美国目前大约有3000个少年法庭，其中独立建制的少年法庭有100个左右，不过这100个左右少年法庭在美国少年司法制度中的作用却是至关重要的。
目前许多省市创设少年法院的热情都很高，都希望开创先河，为我国少年司法制度的发展和完善做贡献，这种热情值得肯定。但如果不正确认识少年司法制度的发展方向，难免造成不必要的损失。
[本文原载《青年研究》2001第12期]
( 姚建龙（1977.1—），男，原重庆市劳教戒毒所干警，现为华东政法学院刑法学（青少年犯罪方向）专业法学研究生。主要著作有《上海青年志》（总撰及主要撰写人员）、《女性性犯罪与性受害》（与肖建国教授合著），在《法学》、《中国司法》、《中国青年研究》、《中国刑事法杂志》等上发表论文20余篇。联系方式：华东政法学院青少年犯罪研究所；邮编：200042；电话：（021）52551219；电子信箱：yaojianlong@sohu.com 或yaojian7244_cn@sina.com
①田幸：《建立少年法院的几点设想》，载《青少年犯罪问题》2001年第4期，第12页。
① 丁凤春：《设置少年法院是中国少年审判工作向前发展的必然》，载《青少年犯罪问题》2001年第5期。
① 丁凤春：《设置少年法院是中国少年审判工作向前发展的必然》，载《青少年犯罪问题》2001年第5期；
② 万秀华：《未成年人刑事案件指定管辖后新情况的思考》，载《青少年犯罪问题》2000年第5期。
③ 国内有关少年法院创设问题的研讨，可参阅《青少年犯罪问题》2001年第4—5期集中刊载的“五省市少年审判工作研讨会”专题论文。
④ 姚建龙：《从少年法庭到少年法院——对我国目前创设少年法院的几点思考》，载《中国青年研究》2001年第6期。
---- 中英“未成年人司法及法律援助研讨会”论文（上海 2001年11月）
