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重构我国司法调解制度之管见

陈文刚


司法调解制度是指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成调解协议的活动。司法调解制度，作为法院解决纠纷的一种机制，是我国“和为贵”、“冤家宜解不宜结”等传统美德和新时期构建社会主义和谐社会的必然要求，已成为我国法院的“高水平审判”方式，被誉为“东方经验”。
我国现行《民事诉讼法》专章对调解解制度进行了规定，但仅有短短的七条，较为原则，不具有可操作性。为此，最高人民法院对调解制度作出了一些司法解释，特别是2004年8月颁发的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对法院的调解实践作出了一些具体规定，但我国司法调解制度在立法结构、基本原则等方面的重大缺陷依然存在，主要有：
第一、同一民事诉讼程序中规定性质不同的调解制度和判决制度不科学。我国《民事诉讼法》既规定了调解制度，又规定了判决制度，而两者属截然不同的解决民事争议的不同机制，有作严密的制度设计的判决程序和随意性很大的调解程序，一刚一柔，性质完全不同，将其规定在同一程序中，必然造成任意性与规范性的冲突，表现出了我国现行调解制度在立法结构上的不科学。
第二、调解者与判决者归于同一不科学。现行《民事诉讼法》将法官设计成兼具审判者和调解者双重身份的诉讼主体，他既是疏导、钝化、消解当事人之间矛盾的调解者，又是诉讼活动的指挥者和纠纷的裁判者，他可以认定或否定当事人主张的事实，支持或反对当事人提出的诉讼主张。这种身份上的竞合，使调解者具有潜在的强制力，在当前司法实践中普遍重视，甚至片面追求调解率的情况下，法官出于趋利避害的考虑，在处理案件时自然而然地选择调解结案，在法官摆出裁判者身份进行调解时，当事人违心达成协议成为必然。
第三、调解自愿原则与有关规定相矛盾。自愿是我国《民事诉讼法》确定的调解基本原则，但现行民事法律却又规定了若干应当进行调解的情形，如规定离婚案件必须进行调解，规定六类案件开庭审理时应当先行调解等，这此强制性规定显然与自愿调解原则相冲突，客观上形成了毋须征求当事人同意即可进行调解，使“强制调解”成为了一种合法的行为。
第四、现行《民事诉讼法》将“事实清楚、是非分明”作为调解的基本原则有失妥当。调解贯穿于民事审判活动的全过程，可以在庭前、庭中、庭后（宣判前）的任何时候进行。在庭前、庭中调解时，要求做到“事实清楚、是非分明”是不科学的，因为只有对证据进行举证、质证，经过庭审中的法庭调查和法庭辩论阶段，才能认定事实，在“事实清楚”的基础上才可能“是非分明”。从另一个角度上讲，调解要求“事实清楚、是非分明”，在时空结构上混淆了调解与判决的界限，无疑扼杀了调解固有的属性，抑制了调解功能的发挥，还不如直接判决更为快捷、经济。
我国的司法调解制度存在的问题还有许多，对其进行改革和完善已成为立法者、学者及司法工作者的共识。本人认为，在重构我国司法调解制度时，应当充分考虑我国的文化背景、历史背景、政治和经济条件等因素，借鉴国外的先进做法。
第一、将调解者和审判者分离。在立法上，树立调审分离的指导思相，将调解和判决这两种浑然不同的解纠机制按照其特点分别加以规定，绝对禁止调解法官与审判法官在身份上竞合。调解法官只能依照特定的原则调解案件，调解不成，不能进行判决，只能依法及时将案件移送审判者审判。
第二、将调解程序与审判程序分离。调解机构应附设于立案庭，与负责庭前准备合二为一，既与审判环节相分离，又可利用立案庭现有的职责范围和司法资源，在民事诉讼案件流程中，调解只是其中的一环，从解纠角度看，调解和审判相区分自成系统。
第三、调解时间和审级上加以限制。为确保调审分离，防止反复调解，久拖促调解，应当规定调解只适用一审程序的审理前，一旦进入审理阶段，法院就不能进行调解，但双方当事人均申请调解的除外。当然，在诉讼的任何阶段，均应允许当事人自行和解。
第四、取消与自愿调解原则相悖的强制调解规范，使调解真正成为当事人行使诉讼权利的自由选择，处于调解制度的核心地位，实现司法调解的本质属性。
第五、实行调解不公开原则。判决是强制性的解纠方式，因此要求审判必须遵循严格的程序规则，实行公开审理的制度，经过对抗判定事实。而调解与此不同，调解更注重和合，因此更需要和谐气氛，试想在庄严的法庭上公开唇枪舌剑后，当事人还有多少可能达成一个互谅互让的协议？另外，随着公民权利的苏醒，纠纷的当事人也更希望纠纷在不公开的方式下得到处理。司法实践中，法官也常常采取“背靠背”的方式进行，尽量为调解营造一个良好的环境。
第六、对调解案件再审的限制。现行法律允许对调解案件进行再审，这体现了有错必究的审判思想，无疑是正确的。但是，现行法律对调解的再审条件没有作出相应的限制，在司法实践中过于宽泛，也至于影响了法院处理案件的严肃性。因此，司法调解再审应当加以限制，仅限于：1、协议内容违反国家禁止性规定，侵犯他人及社会公共利益；2、协议是受胁迫、欺诈而达成；3、参与调解的人无诉讼行为能力。

海南省昌江黎族自治县政府


昌江黎族自治县关于王下乡森林生态效益补偿资金暂行管理办法

昌府[2007]67号


第一条 为规范和加强王下乡森林生态效益补偿资金（以下简称“补偿资金”）的管理，提高资金使用效益，根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《海南省省级森林生态效益补偿实施方案》和《海南省森林生态效益补偿基金管理办法》，结合我县实际，特制定本办法。
第二条 县政府设立昌江黎族自治县王下乡森林生态效益补偿资金，每年从县财政预算中给予安排，对重点生态公益林区内的王下乡农村居民按标准给予补助。
第三条 补偿资金的补偿对象为户籍在王下乡的农业人口。
第四条 补偿资金的补偿标准为每人每月33元。
第五条 补偿资金主要用于因认定为重点公益林区，禁止商业性采伐、垦山耕种而造成重点公益林区内的王下乡农民利益损失的补助。
第六条 县财政局设立“王下乡森林生态效益补偿资金专户”（以下称资金专户），对补偿资金实行专户管理、专帐核算，确保专款专用。补偿资金由县财政局按补偿资金支出实际总量拨付。县林业局和县财政局负责对补偿资金申请进行检查验收，验收合格后按月拔付补偿资金。
第七条 补偿资金由县林业局会同乡镇、村委会根据补助农业人口的实际数量编制补助表，经县财政局审核无误后，由县财政局在每月补偿资金到位后的7个工作日内，将补助资金拨付到乡镇财政所，由乡镇财政所将补偿资金直接拨入农户的个人银行存款帐户。农户的个人银行存款帐户由乡镇财政所为农户在就近的银行营业网点统一开立。
第八条 县财政局、林业局、乡镇、村委会要严格按照支出计划拨付和使用补偿资金，不得随意调整。补偿人数发生变动的，由乡镇、村委会逐级及时上报县林业局、财政局核准，对应的补偿资金在下季度指标中进行调整，确保实际补偿人数与资金保持一致。
第九条 县财政局会同林业局、乡镇政府、村委会负责将每季度补偿资金发放的情况在各村进行公示，接受群众监督。公示中发现有异议的应及时上报并予以核查，发现错误及时纠正。县财政局和林业局设立投诉电话，受理群众投诉。投诉电话为：26624089（县财政局）、26622813（县林业局）。
第十条 县财政局、林业局要按照本办法规定的支出要求，对全县补偿资金的使用和监督管理情况进行全面检查验收，实行定期和不定期检查，接受有关部门和上一级主管部门的监督检查，确保补偿基金专款专用，并及时、足额地拨付到位。对检查验收不合格的村委会和农户，县财政局、林业局有权取消其补偿资格，从下个月起停发补偿资金。
第十一条 县财政、县林业局、乡镇应加强补偿基金的使用和管理，接受有关部门和上一级主管部门的监督检查。
第十二条 县财政局、林业局、乡镇、村委会要加强补偿资金的使用和管理，接受有关部门和上一级主管部门的监督检查。违规违法使用补偿资金的，依照有关规定进行处罚处分，构成犯罪的移交司法部门追究法律责任。
第十三条 本办法由县财政局、林业局负责解释。
第十四条 本办法自2007年1月1日起执行。