【引言】
法院民事调解制度作为我国民事诉讼中解决民事纠纷的一种重要方式，长期以来发挥了重大的积极作用。其在融合情感、稳定秩序、及时化解社会矛盾等方面都起着十分重要的作用，被外国誉为“东方经验”，加以借鉴并运用。我国各级法院的调解制度在维护我国社会以及经济秩序稳定方面发挥了巨大的作用，有效推动了社会和谐发展。然而，目前在我国民事审判方式改革过程中，法院调解制度暴露出一些问题与不足，本文在此略作探析，浅谈些自己的看法。
一、目前我国法院调解制度中存在的问题
（一）调解主体身份的双重性
我国法院在解决民事纠纷的过程中，对某一案件是适用调解程序还是适用审判程序，通常是在同一诉讼程序中进行的，而且，大多数情况下由同一法官主持整个程序。因此，在这种情况下就会存在某一法官既担任调解者又担任裁判者这种双重角色的情况。根据调解的本质要求，作为中立第三方的调解者，他应当只能帮助双方当事人分析、理清争议中的事实问题，并为双方当事人解释与案件相关的法律、法规，对双方当事人进行说服、劝解，以缓和双方的对立情绪，化解双方的分歧，从而帮助、促使当事人达成调解协议。我国民事诉讼调解中的调解者虽然在调解的过程中也担任这种角色，但是，由于调解者兼具审判人员的身份，在调解的过程中难免会对当事人造成一种无形的压力，使得当事人对调解者在调解的过程中发表的意见、提出的解决纠纷方案都不得不慎重的考虑，甚至担心一旦违背调解者的意愿，在案件转入审判程序时会面临不利的后果。法官这种双重角色的存在，使得法官在我国这种调审结合的审判模式中难以正确把握自己的身份，有的法官为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解者滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。“调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线。”
（二）自愿原则与司法强制性的矛盾
我国目前实行的是调、审不分的审判模式，将调解和判决置于同一诉讼程序中的目的在于“通过法院调解既可以获得与判决相同或相近似的法律上正确的处理结果，同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性”。从节约司法资源的角度来看，这种做法的出发点是可取的。但是，调解与判决是性质迥异的两种纠纷解决方式，适用调解的方式解决纠纷时是以当事人的自愿为基础，而适用判决的方式解决纠纷则完全依据国家的法律，具有严格的强制性。在我国这种调、审不分的审判模式中，调解者与裁判者在身份上的重合，使得调解者在调解的过程中具有潜在的强制力。“当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导位置，在这种强制力的作用下，自愿原则不得不变形、虚化。”
（三）权利保护与让步息讼的矛盾
当事人提起诉讼的目的是为了使自己的权利受到法律的保护，进而维护自己的合法权益。然而，诉讼调解过程中的让步与妥协往往使当事人的权利不能够得到充分的保护。诉讼调解与其它调解一样，调解协议的达成不可避免地要求当事人谅解、作出让步。假如双方当事人为了维护自己的权利，都坚持自己的主张不肯作出丝毫让步，调解就不可能获得成功。因此，为了使调解能够成功，法官必定会对当事人进行说服、劝解，要求当事人保持克制、谅解的态度，并要求当事人对调解方案表现出足够的灵活性。在司法实践中，让步往往是单方面的，而且大多数情况下都是有理的一方当事人向对方作出让步。如有的人认为，调解能够成功，很大的特色在于当事人放弃自己一部分合法权利，这样的纠纷解决方式在很大程度上违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。调解的成功虽然使争议得到解决，但却是以牺牲当事人的合法权利为代价的，很明显，这违背了法制的一般要求。还有的学者指出:“经济纠纷案件的调解实质，就是让有理的一方当事人(一般来说是原告)放弃某些权利，作出让步，以求得案件的解决，换言之，就是原告作出让步。”对此，虽然也存在不同的看法，但是大多数法官在司法实践中得出的结论:“调解过程中的让步一般是由原告单方面作出的”，无疑证明了这一点。虽然单方让步是当事人行使处分权的表现，有其合法、合理的一面，而且对于防止矛盾激化，保持当事人之间的友好和睦关系，维护社会秩序等有积极意义。但是，诉讼中的调解毕竟不同于其它调解，从诉讼的角度而言，该做法削弱了当事人的权利保护，与国家设立民事诉讼制度的本旨是背道而驰的。
（四）调审合一的模式必然导致重调轻判
目前，我国实行的是“调审合一”的审判模式，即承办案件的法官在处理案件时可以采用判决的方式结案，也可以采用调解的方式结案。因此，这就导致了我国法官在审理民事案件时可以采用不同的方式结案。虽然判决和调解一样，都是法官行使审判权的表现形式，但是，与判决相比，调解结案可以给法官带来很多方面的好处：首先，采用调解的方式可以使法官在更短的时间内结案，节省了其办案的时间；其次，由于调解结案是由双方当事人自愿协商达成协议解决纠纷，法官承担的风险就相对较小；再次，调解可以使法官回避一些很难作出判断的案件。人都有趋利避害的本能，法官也不例外，法官为了避免判决时自身所要承担的风险，必定会选择调解的方式处理案件。因此，出于种种利益的考虑，大多数法官都会倾向于选择效率高、风险相对较小、省力的调解而回避效率低、风险较大、费时的判决结案。所以，只要法律仍然把调解与判决共同作为法院行使审判权的方式，并使两者合一，那么，调解的扩张和判决的萎缩就不可避免。
二、完善我国民事诉讼调解制度之具体构想
在结合我国诉讼调解制度所存在的弊端的基础上，笔者认为必须对民事诉讼调解制度进行一些细节性的改造，来完善民事诉讼调解制度，具体如下：
（一）实行调审分离的诉讼模式
所谓调审分离，是指将调解与审判分解成相互独立的程序，由不同的法官分别负责调解和裁判，以达到调者不审，审者不调。笔者认为，调审分离应该是在保留诉讼调解制度的前提下，将调解与审判予以适当分离，即调解仍然在法院内部进行，但案件的调解和审判分别由不同的法官予以主持。
因为这种模式可以根除我国民事诉讼调解制度中最主要的弊端，即调解的自愿性难以保证的问题，导致这个问题的根源就是我国这种调审合一的模式，参与调解的法官同时兼具该案的审判权。“这样的制度设计不仅使调解与判决这两种性质上存在重大差异的解决纠纷的制度经常处于紧张和冲突状态，而且也使调解的自愿性受到严重的损害，以判促调、以判压调成为久治不愈的顽症。”调审的适当分离要求案件的调解与审判分别由不同的法官主持，使得主持调解的法官不再享有对该案的审判权。参与调解的法官的强制性根源被剥夺后，当事人就不必担心法官在将来的审判中会作出对自己不利的裁判而违心地接受调解方案，从而彻底地解决了法官在调解过程中那种或明或暗的强制调解问题。另外，这种调审分离的模式还可以消除案件的调解对后续审判的影响。我国的调审合一模式使得调解案件的法官享有继续参与案件的审判工作的权利，这就很容易导致该法官在审理案件时形成的先入为主的观念，从而作出对当事人不利的裁判。将案件的调解者与审判者实行分离后，正好可以消除这种弊端。
（二）限制调解程序的启动
根据我国民事诉讼法的规定和最高人民法院的司法解释，调解程序可以根据当事人的申请和人民法院依职权决定两种方式开始。调解的本质特征是当事人的意思自治，调解程序依当事人的申请开始当然无可厚非。但是，调解程序如果由人民法院依职权决定而开始却存在着问题。原因在于，法院超职权主义色彩的介入会使双方当事人的诉讼权利受到一定的压制，从而导致强制调解的出现。笔者建议，我国诉讼调解程序的启动应限定只能依当事人的申请开始，申请的方式可以是书面形式，也可以是口头形式，而将由人民法院依职权决定开始的规定予以取消。这样的规定不但能够排除强制调解，而且更能体现调解的自愿原则。
（三）强化对当事人的权利保护
在现代法治社会，法制的一般要求是保护当事人的合法权利免受侵害，从而达到维护当事人利益的目的。诉讼调解作为我国法院解决民事纠纷的一种重要方式，在保护当事人的合法权利方面起着十分重要的作用。但是，在司法实践中，调解的成功一般是以牺牲一方当事人的利益为前提的。显然，这与法制的一般要求相矛盾。基于这个原因，笔者建议，人民法院在调解程序中，在当事人自愿的基础上，对那些明显欠缺公平的调解协议应当仔细进行审查，以确定调解协议的达成是否存在欺诈、胁迫等违背当事人意愿的行为。对于存在上述情形的，人民法院应拒绝调解，同时，人民法院应当向当事人予以说明，通过诉讼的方式同样可以保护自身的合法权利，而且，权利的保护会更加公平。当然，若调解协议的达成确系当事人的本意，为尊重当事人的意愿，法院则不应干预。
【参考文献】
［1］李浩:《民事审判中的调审分离》，载于《法学研究》，1996年第4期
［2］章武生著:《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社2002年版
［3］王红岩:《试论民事诉讼中的调审分立》，载于《法学评论》，1999年第3期
［4］李浩:《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，载于《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期
深圳市科技计划项目管理暂行办法
广东省深圳市人民政府
深圳市人民政府 关于印发深圳市科技计划项目管理暂行办法的通知
（2004年11月18日）
深府〔2004〕195号
《深圳市科技计划项目管理暂行办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。
深圳市科技计划项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强深圳市科技计划项目的管理，规范管理程序，保障科技计划项目研发工作的顺利开展并取得预期成果，提高政府财政投入的使用效益，参照国家科技部《国家科技计划管理暂行规定》、《国家科技计划项目管理暂行办法》的规定，结合我市科技计划管理和项目实施的实际情况，制定本暂行办法。
第二条 深圳市科技计划项目（以下简称项目）是指在深圳市科技计划中安排，由具有独立法人资格的企事业单位承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动。
第三条 本办法适用于市科技研发资金资助项目的立项、实施、验收、评估和专家咨询等管理工作 。
第四条 项目的管理采取科学管理、规范权限、明确职责、管理公开、精简高效的原则，并严格按照本办法的规定组织实施。
第五条 项目的评审采取科学、公开、公平、公正的原则。
第六条 为保证项目管理的规范性和有效性，建立项目管理公开制度、报告制度、回避制度、监督检查和审计评价制度。
（一）公开制度。在执行有关科技保密规定的基础上，由市科技行政主管部门对项目立项、项目实施、阶段性成果和验收鉴定结果通过一定程序公开发布；
（二）报告制度。项目承担单位、项目责任人应定期报告项目执行情况，并根据市科技行政主管部门的要求按期如实填报有关报表；
（三）回避制度。项目管理者、评审专家、中介机构在项目评审过程中对涉及自身利益的事项应当回避；
（四）监督检查与评价审计制度。项目承担单位和责任人在项目实施过程中，有义务主动接受项目主管部门及其委托的中介机构的监督检查、绩效审计等跟踪管理，严格履行项目合同书，并在合同书规定范围内享有充分自主权。
第七条 在项目管理过程中，培育和扶持一批服务专业化、发展规模化、运作规范化的科技中介机构，并逐步把可以由社会承担的科技计划管理工作转移到科技中介机构。
第八条 市科技行政主管部门是项目的行政主管部门，具体负责项目的立项、实施、验收、评估和专家咨询等管理工作 。
第二章 项目立项
第九条 项目立项一般包括申请、评审、审批、 签约4个基本程序 。
第十条 在启动项目申请工作前，市科技行政主管部门应根据我市社会、经济发展情况和科技发展规划、战略，发布年度项目指南和申报项目的通知，明确重点支持领域、申报方式、申报时间、资助方式、资助额度等内容。
第十一条 对关键性、共性技术引入竞争机制，实行项目招投标，并实行课题制管理。项目的招标投标工作，应当依据科技计划项目招投标管理的相关规定执行。
第十二条 项目申请者应当符合以下基本条件：
（一）项目负责人在相关领域和专业具有一定的学术地位或技术优势，具有完成项目所需的组织管理和协调能力；
（二）承担单位具有项目实施的工作基础和条件，有健全的科研管理制度、财务管理制度、知识产权管理制度、资产管理制度和会计核算制度；
（三）项目课题组成员结构合理；
（四）项目负责人和承担单位享有良好信誉度。
第十三条 项目申请应当提供以下资料：
（一） 《深圳市科技计划项目申请书》及其电子版软盘；
（二） 《深圳市科技计划项目可行性研究报告》（固定格式、贷款贴息项目可以省略）；
（三） 证明项目技术情况的材料；
（四）项目单位的营业执照、税务登记证、法定代表人身份证复印件；
（五）上年度审计报告或通过审查的事业单位财务决算报表，以及最近一个月的会计报表；
（六）贷款贴息项目提供银行贷款合同和付息凭证；
（七）其他需要提供的资料。
第十四条 项目的立项审批实行专家评审与行政决策相结合方式。涉及我市经济和社会发展的重大研发项目可简化部分审批程序。
第十五条 市科技行政主管部门从市科技咨询专家库中随机抽取专家名单，并按名单组织咨询专家，对项目的技术创新性、可行性、风险、效益、市场前景，以及项目单位的研发条件、财务状况等进行评审，并按要求出具书面评审意见。
第十六条 市科技行政主管部门、财政主管部门有关工作人员组成项目考察小组，对项目进行实地考察评价，并由考察组全体成员签字后出具书面综合考察意见。
第十七条 市科技行政主管部门根据咨询专家评审意见和现场考察意见负责审定项目并编制经费安排计划。市科技行政主管部门的项目监督处室对项目立项及经费安排计划进行全过程监督检查。
第十八条 经审定的项目名单经市科技行政主管部门和市财政主管部门共同签署意见之后，应向社会公示10天，接受社会监督和意见反馈。公示期间对有异议的项目，经调查属实并需调整的，由市科技行政主管部门重新审定。公示期满后，市科技行政主管部门会同财政主管部门联合下达科技计划立项文件。
第十九条 项目承担单位须在接到立项通知后一个月内与市科技行政主管部门、财政主管部门签订项目合同书，明确项目的研究和考核指标以及经费安排，研究和考核指标必须量化，明确实施各方的权利和义务。
第二十条 重大项目实施期限不超过3年，一般项目不超过2年。
第三章 项目实施管理
第二十一条 市科技行政主管部门应当按照项目合同对项目进行跟踪管理，并对到期完成的项目组织验收或鉴定。市财政主管部门对项目经费使用情况进行财务监督。
第二十二条 市科技行政主管部门在项目实施管理中的基本职责是：
（一）监督、检查项目合同的执行情况；
（二）协调、处理项目执行中的有关问题；
（三）审查项目年度执行报告、项目完成总结报告和项目经费决算；
（四）组织或委托其他机构进行项目的中期检查以及项目的验收；
（五）组织或委托其他机构进行项目的绩效考评。
第二十三条 项目承担单位在项目实施中的基本责任是：
（一）严格执行合同书，完成项目目标任务；
（二）保证项目经费专款专用；
（三）按项目管理部门的要求如实填报项目年度完成情况、经费年度决算、以及相关的统计调查表；
（四）接受市科技行政主管部门对项目执行情况的监督检查；
（五）接受并配合市科技行政主管部门或其委托的其他机构对项目进行的中期评估、验收以及绩效评估，准确提供相关数据和资料；
（六）及时报告项目执行中出现的重大事项；
（七）报告项目执行中知识产权管理情况和提出知识产权保护的建议。
第二十四条 建立年度执行情况报告制度。项目实施中如遇目标调整、内容更改、项目负责人及场地变更、关键技术方案的变更、不可抗拒的因素等对项目执行产生重大影响的情况，项目承担单位必须及时报告。
第二十五条 市科技行政主管部门要经常性地深入第一线，了解项目进展情况、项目经费落实和使用情况、以及项目实施过程中存在的问题，及时提出调整项目资助等建议。
第二十六条 项目执行期内，项目合同书的内容一般不作调整。 如确需变更合同书内容的，项目承担单位应提出书面报告并说明原因，经市科技行政主管部门审查批复后方可变更；否则，应承担违反合同的责任。
第二十七条 在项目跟踪管理中发现有以下情况者，由市科技行政主管部门对项目承担单位或项目责任人予以通报批评、中止项目实施、撤销项目并追回已拨付的市科技研发资金。情节严重者，3年内不受理该项目承担单位或项目责任人新的项目申请。
（一）无正当理由，不按期如实填报《深圳市科技计划项目执行情况表》等科技统计报表；
（二）因主客观条件的变化，使项目不能按合同规定实施；
（三）擅自停止项目实施或变更项目合同书内容；
（四）项目完成后不按期申请验收或鉴定；
（五）在项目申请、实施和验收等方面有弄虚作假行为；
（六）截留、挪用、挤占项目经费。
第四章 项目验收
第二十八条 项目按合同到期完成后，由市科技行政主管部门组织有关人员组成验收小组对项目进行验收。
第二十九条 项目验收以项目合同文本约定内容和确定的考核指标为基本依据，对项目产生的科技成果水平、应用效果、对经济社会的影响、实施的技术路线、攻克关键技术的方案和效果、知识产权的形成和管理、项目实施的组织管理经验和教训、科技人才培养和队伍成长、经费使用合理性和效果等，做出客观的、实事求是的评价。
第三十条 项目验收可采取现场验收和书面验收两种方式。对拨款项目一般采取现场验收方式，对借款项目一般采取书面验收方式。
第三十一条 项目验收按照下列程序进行：
（一）项目验收工作需在合同到期后半年内完成，半年内如不能进行验收的，项目实施单位应向市科技行政主管部门提出延迟验收申请报告；
（二）项目的承担者，在完成技术、研发总结基础上，向市科技行政主管部门提出验收申请并提交有关验收资料及数据；
（三）市科技行政主管部门负责审查全部验收资料及有关证明材料；需要现场验收的项目，由市科技行政主管部门组织相关人员到项目实施现场进行验收；
（四）市科技行政主管部门负责批复项目的验收结果。
第三十二条 项目承担者申请验收时应提供下列验收文件资料：
（一）项目合同书或计划任务书；
（二）市科技行政主管部门对项目的批件或有关批复文件；
（三）项目验收申请表；
（四）项目实施工作总结报告；
（五）项目实施技术报告；
（六）项目所获成果、专利一览表（含成果登记号、专利申请号、专利号等）；
（七）有关产品测试报告或检测报告及用户使用报告；
（八）购置的仪器、设备等固定资产清单；
（九）涉及经济指标的有关证明材料；
（十）项目经费的决算表；
（十一）其他有关项目完成情况的证明材料。
第三十三条 市科技行政主管部门根据验收小组的验收意见，提出“通过验收”或“需要复议”或“不通过验收”的结论，以文件形式正式下达。
第三十四条 被验收项目存在下列情况之一者，不能通过验收：
（一）完成合同书任务不到80% ；
（二）预定成果未能实现或成果已无科学或实用价值；
（三）提供的验收文件、资料、数据不真实；
（四）擅自修改对合同或计划任务书考核目标、内容、技术路线；
（五） 超过合同或计划任务书规定期限1年以上未完成任务，事先未作说明的。
第三十五条 未通过验收的项目，项目承担者应当在收到未通过验收通知1年之内，对项目进行整改，经整改并完成项目合同目标后，可再次提出验收申请。如再次未通过验收，项目承担单位2年内不得再申请市科技计划项目，市科技行政主管部门不再推荐其申报国家、省科技计划项目。
第三十六条 需要复议的验收项目，项目承担单位应当在接到通知后30日内提出复议申请。
项目承担单位在项目未通过验收之前不得申请新的市科技计划项目。
第三十七条 市科技行政主管部门每年组织一次评比，在通过验收的项目中评选出20%的优秀实施项目。优秀实施项目在今后申报新的市科技计划项目时，可获加分奖励（具体办法另行制定）。
第三十八条 项目产生科技成果后，应按规定进行科技成果登记。
第五章 监督管理
第三十九条 市科技行政主管部门、财政主管部门应当会同市监察部门聘请社会监督员，加强对项目的管理和实施监督。
第四十条 参加项目评审、评估的咨询专家在项目的具体评审、评估过程中，对项目承担单位负有保密义务；若对外泄密，损害有关单位权益的，应负相应的法律责任。咨询专家利用评审、评估的机会以权谋私或弄虚作假的，一经发现，取消咨询专家资格，并在媒体上公布；应追究责任的，按有关规定执行；构成犯罪的，依法移交 司法机关处理。
第四十一条 科技计划项目管理工作人员违反本办法，不认真履行职责，使市 科技研发资金管理工作出现失误，或与相关人员串通、弄虚作假，骗取市科技研发资金，以及 利用职务之便，搞吃拿卡要、收受他人财物的，应追究责任的，按有关规定执行。构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第六章 附 则
第四十二条 除市科技行政主管部门事先以合同方式约定科技成果归政府所有以外，项目所产生科技成果的知识产权归科技成果完成者所有，具体办法另行规定。
第四十三条 本办法自发布之日起实施。
