自2008年最高人民法院在全国范围推行案件质量评估工作以来，审判管理逐渐形成了以案件质量评估体系为“指挥棒”的综合调控机制。这种以司法统计技术为支撑的案件质量评估体系决定了审判管理机制主要处于宏观层面。在审判管理不断加强、案件质量宏观数据逐年提升的现行态势下，我们更应该把目光转移到审判管理宏观调控向微观基础的传导上。目前，虽然审判管理宏观调控的微观基础不断夯实，但现实中的微观基础却并不牢固。作为身在基层法院、连续学习和关注全国审判管理的笔者，对宏观与微观之间的博弈有了切身体会。需要说明的是，本文采用“博弈”这一术语，绝非贬义，而是在肯定成绩的基础上，对审判管理的一些现实问题做客观的分析和理性的思考，为进一步完善审判管理制度提供些许思路。
一、整体与局部之间的“囚徒博弈”
“囚徒博弈”的核心思想是，在一个集体里，有可能每个人都是理性的选择，但对于整个集体来说却是不理性的。尽管案件质量评估体系的价值导向是公正、效率和效果的有机统一，但是，它强调的是每个案件经过整个审判流程过程后所应具有的综合结果，而因上下级法院之间和法院部门之间的职能分工不同，各级法院和各个部门面临着不同的案件质量评估指标的评价。出于自身利益的考虑，各级法院和各个部门会追求各自部门指标数据的最优化，但这样未必会使每个案件在经过整个审判流程过程后所应具有的综合结果是最优的。
例如，最高人民法院在2008年11月公布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》中对发回重审进行了原则性规定，即根据申请再审上提一级的立法精神，再审程序中不应强调发回重审为原则。而在目前司法实践中，有些上级法院可能基于回避信访风险或错判风险等考虑，并不具体区分再审理由，而笼统地以事实不清、事实错误和违反法定程序为由，将绝大部分再审案件一纸裁定发回下级法院重审，忽视对当事人再审诉权的保障。又如，一些法院的立案、审判、执行等部门片面追求各自部门利益，忽视相互工作之间的关系。如立案部门缺乏必要的审查，将一些不适宜法院处理的案件予以立案，造成审理后难以下判；如有的法官对判决主文的可执行性缺乏必要的审查，判决后造成无法执行；如有的法官在执行过程中措施失当，引起诉讼保全失效，造成当事人权益难以及时实现等。
二、共性与个性之间的“空间博弈”
基于历史传统、经济发展、社会环境等因素的不同，各地法院面临的司法需求和审判形势会有较大的差异，其审判管理的重点和难点也就会有所侧重。比如，案件数量多、审判压力大的法院侧重于效率管理，而案件数量少、审判压力小的法院侧重于质量管理或效果管理；处于乡土社会的法院会注重调解工作，更强调审判的社会效果，而处于商业社会的法院会注重判决结案，更强调审判的法律效果，为市场经济提供明确的规则指引。对此，最高人民法院在《关于开展案件质量评估工作的指导意见》第七条和第十三条分别规定，各级人民法院可以根据实际情况适当调整指标和权数，以实现共性调控与个性发展的和谐共存。然而，虽有立法规定，但近年来上级法院对下级法院的案件质量进行评估时却对此关注不够，仍然用共性的指标体系进行统一的评估。
例如，对于审判压力很大的法院来说，虽将精力集中于效率管理，但它的效率指标数值与其他不同类型的法院效率指标数值相比不一定都有比较优势，更不用谈质量和效果其他两个指标数值。一般来说，除了基于案件数量较大的原因而拥有个别指标数值优势外，其他诸多效率指标都会处于相对劣势。为了迎合共性指标体系的评估，有的法院借用“诉调对接”机制，采取案件体外循环的方法，人为不当地提升效率指标数值。再如，对于处于商业社会的法院来说，如果不区分案件性质，一味强调所有案件的高调撤率，则会造成像在知识产权、金融创新工具等纠纷中无法充分发挥“提供规则指引、培育新型市场”的司法功能。
三、他律与自律之间的“时间博弈”
一项审判管理内容真正的贯彻落实必然经历由开始的宏观他律走向之后的微观自律两个过程。其中，微观的认同是宏观他律走向微观自律的前提条件，经由“认知——情感——行为——内化于心”，最终审判管理内容获得真正落实。但司法实践中，一项审判管理内容得到广泛认同、由他律走向自律并非一帆风顺，需要经过时间的洗礼。这种博弈就像压弹簧，此消彼长，不进则退。只有该项审判管理一直持续，宏观管理效果才会持续显现，若该项审判管理不再施力，则宏观管理效果就不会继续叠加，而一旦该项审判管理有所减弱，往往会出现有违该项审判管理初衷的反向反弹。
最典型的例子就是之前最高人民法院对调撤率的强调，各地法院均予以高度重视，想方设法地提升调撤率指标的数值，相应的，那些年度中，调撤率指标数值也就有较大幅度的提高，甚至据某个媒体报道，个别法院民事调撤率高达100%。然而，随着近年来针对结案率指标的负面影响，最高人民法院不断提出均衡结案的要求。各地法院又把注意力转向均衡结案工作。在近年来均衡结案率指标数值得到明显提升的同时，许多法院的调撤率指标不仅不能保持历史的最佳状态，而且呈现不同程度地下滑趋势。
四、内涵与外延之间的“边缘博弈”
最高人民法院和高级人民法院对每一个案件质量评估指标的目的与功能、计算标准等内涵都进行了较详细的规定。尽管某些案件质量评估指标的外延没有被完全描述出来，但是根据其内涵的规定，结合管理服务于审判的理念，各地法院完全可以得出正确的界定。但反观司法实践，部分法院不断在试探每个案件质量评估指标的边缘区域。
例如，对于当庭裁判率指标的参考标准，最高人民法院仅规定当庭裁判包括当庭口头裁判和法官主持调解双方当庭签字的案件。司法确认的诉前调解案件是否包含其中，没有明确，从而造成实践中有的法院“理所当然”地将其包含在内，甚至采用各种方法让无需进行司法确认的诉前调解案件进入司法确认程序，用以提升当庭裁判率指标数值。
五、管理与审判之间的“专业博弈”
宏观审判管理部门凝聚着专业管理思维，充斥着审判管理专业人士；微观审判领域则缺乏足够的专业资源。这种“专业屏障”往往成为信息不对称下博弈均衡走向整体审判利益受损的重要壁垒。
总之，作为一个相对的概念，宏观与微观之间，大到可以是最高人民法院与基层人民法院之间，小到可能是某个庭室与其内的法官之间，无论属于那个层次，都或多或少存在上述的五种博弈，让审判管理宏观调控缺乏坚实有效的微观基础，进而使其管理效果显得有所不足。
那么，如何引导和管理这五种博弈，实现宏观与微观的协力和管理效果的提升呢？笔者认为，针对整体与局部之间的囚徒博弈，在制定审判管理内容时应当充分考虑微观局部效用最大化的可能选择，在管理设计中力求宏观整体利益和微观局部利益的和谐统一，并辅之以相应的配套措施引导微观局部个体做出理性选择，努力实现上下级法院之间的功能定位和每个法院内部立审执的兼顾。针对共性与个性之间的空间博弈，一方面，探索和制定案件质量评估指标数值的合理区间，扭转目前的单一追求排名的做法，让每个法院在个性管理方面有坚持和发展的空间与时间；另一方面，上级法院改变“一刀切”的评估方案，切实关注每个法院的个性。针对他律与自律之间的时间博弈，宏观层面需要在重点管理方向上加强司法政策宣示和传导，加强微观个体认同的效果，防止不必要的负面反弹。针对内涵与外延之间的边缘博弈，宏观层面一方面需要不断完善外延，确定清晰的边界，另一方面加强对擦边球行为的专项管控。针对管理与审判之间的专业博弈，宏观层面一要加强对审判管理内容的通俗解释，并引导专业人士更多地向微观个体传授基本常识，减少专业性的信息不对称，二要实现结果评估指标和过程操作指标有机的统一，给微观个体一个简单明了、易于执行的操作指引。
（作者单位：上海市浦东新区人民法院）
铁岭市行政执法责任制规定
辽宁省铁岭市人民政府
铁岭市人民政府令第 42 号
《铁岭市行政执法责任制规定》业经2004年7月15日市政府第6次常务会议审议通过，现予发布，自2004年8月1日起施行。
市长 左大光
二OO四年七月二十日
铁岭市行政执法责任制规定
第一条 为全面建立和实行行政执法责任制，强化政府法制监督，规范行政执法行为，促进依法行政，根据有关法律法规和《辽宁省行政执法责任制规定》、《辽宁省行政执法监督规定》及其补充规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本行政区域内的各级人民政府、各行政执法单位，应当建立和实行行政执法责任制。
第三条 本规定所称行政执法责任制，是指人民政府及行政执法单位把法律法规和规章赋予的执法职权逐层分解，确定相应责任，量化工作标准，通过评议考核，实施奖惩，对行政执法工作进行监督制约和激励的制度。
第四条 本规定所称行政执法单位，包括各级人民政府所属行政执法部门、法律法规授权的执法组织、依照法律法规及规章规定受委托的执法组织。
第五条 各项行政执法活动、涉法的行政决策、制发规范性文件、法制监督检查、行政复议、行政应诉等抽象和具体行政行为都应当纳入行政执法责任制管理。
第六条 县级以上人民政府统一领导所属行政执法单位和下级人民政府的行政执法责任制工作。
县级以上人民政府所属行政执法单位负责本单位的行政执法责任制工作，并对下级人民政府所属的本系统行政执法单位的行政执法责任制工作进行指导和监督。
第七条 国家和省驻本市行政执法单位的行政执法责任制工作在接受其本系统上级机关领导、监督、评议考核的同时，应当接受所在地本级人民政府监督和评议考核。
第八条 人民政府、行政执法单位的行政正职负责人为本地区、本单位行政执法工作的第一责任人。
各级人民政府和行政执法单位，都要确定一名行政领导干部分管法制工作，并设立行政执法责任制组织领导机构。
市、县两级人民政府的行政执法责任制组织领导机构应当邀请同级人民代表大会常委会内务司法委员会、党委机关工作委员会和纪检监察部门的领导参加。
第九条 市、县两级人民政府法制工作部门负责本地区行政执法责任制的组织指导、综合协调、日常监督、评议考核等有关业务工作。
乡(镇)人民政府应当确定负责政府法制工作的机构和人员，负责行政执法责任制的业务工作。
行政执法单位的法制机构或负责法制工作的科室(人员)负责本单位行政执法责任制的有关业务工作。
第十条 各级人民政府、各行政执法单位应当制定行政执法责任制实施方案，并认真组织落实。
第十一条 各级人民政府应当建立行政决策责任制，依法界定本级政府执法职权，明确相应的执法程序和执法行为的法律后果责任。
以人民政府名义制发的规范性文件和作出的涉法具体行政行为，应由本级政府法制工作部门负责事先审核，接受上级人民政府进行的行政执法责任制评议考核。
第十二条 行政执法单位的行政执法主体资格、执法职责、权限必须经过县级以上人民政府法制工作部门依据法律法规和规章的规定审查确认，并向社会公告。未经公告的单位不得从事行政执法活动。
第十三条 行政执法人员必须符合《辽宁省行政执法证件管理办法》规定的条件，并经过法律业务知识培训、考试和全面考核合格，方可取得行政执法资格。工勤人员不得从事执法工作；不得雇用临时工或借调企业人员执法。
第十四条 行政执法单位、乡(镇)人民政府应当明确各自负责执行的法律法规及规章，并详列目录。
第十五条 行政执法单位、乡(镇)人民政府应当依法从职能、层级、地域等方面界定各自的执法职责、权限，明确行政执法行为的法律后果责任，并将各自的执法职责、权限、法律后果责任分解到所属部门、科(股)、站、所、队及执法岗位。
第十六条 行政执法单位、乡(镇)人民政府应当依法理顺本单位负责实施的行政许可、行政收费、行政征收和征用、行政调解、行政裁决、行政处罚、行政强制等行政执法行为的程序。
行政执法行为有法律法规及规章规定程序的，依其规定；无前述程序的，应当根据社会主义法治原则和保证公正执法的实际需要，制定和完备相应的程序。
各项行政执法行为的程序都要编制流程图。
第十七条 行政执法单位、乡(镇)人民政府应当建立健全并严格实行下列行政执法监督制度：
(一)执法公示制度；
(二)行政执法人员教育培训制度；
(三)行政执法资格认证制度；
(四)持证上岗、亮证执法制度；
(五)立、结案领导审批制度；
(六)重大案件领导集体讨论决定制度；
(七)规范性文件审核和上报备案制度；
(八)行政处罚登记和统计制度；
(九)重大行政处罚案件上报备案制度；
(十)行政执法监督检查及评议考核制度；
(十一)行政执法过错责任追究制度；
(十二)行政复议工作制度；
(十三)行政应诉工作制度。
第十八条 各级人民政府、各行政执法单位要制定行政执法责任制评议考核标准，确定评议考核项目、基础分数、考评方式、评分标准、减分原因、得分等内容，以表格形式详列。
第十九条 行政执法单位、乡(镇)人民政府要将本规定第十条至第十八条规定的内容的文字材料和图、表汇编成册，下发所属执法组织和执法人员。
第二十条 行政执法责任制确定的执法职责、执法程序、各项制度和考评标准必须认真付诸实施，用以规范本规定第五条规定的各项行政行为，切实发挥监督制约作用。
第二十一条 行政执法责任制基础材料的内容应当随着法律法规和规章的立、改、废及部门职能的变化，及时加以调整、充实和完善。
评议考核标准中的各考评项目及其评分比重，应当根据依法行政工作进程，突出法制建设工作重点，定期进行调整。
第二十二条 建立和实行各层级行政执法责任制评议考核制度。
各级行政执法部门所属执法组织对内设执法科(股)和所属站、所、队及执法人员的评议考核，应当每半年进行一次。
各级行政执法部门对所属执法组织的评议考核，乡(镇)人民政府对所属站、所、队的评议考核每半年进行一次。
县级人民政府对所属行政执法部门、国家和省驻县级行政执法部门、乡(镇)人民政府进行年度评议考核。
市人民政府对所属行政执法部门、国家和省驻市级行政执法部门、县级人民政府进行年度评议考核。
第二十三条 行政执法责任制年度评议考核应当自下而上进行，在上级人民政府或行政执法单位对下级人民政府或行政执法单位进行检查考评之前，下级人民政府和行政执法单位必须按规定的时间完成自查自评工作，并书面报告情况。
第二十四条 人民政府进行行政执法责任制工作的集中评议考核，由本级行政执法责任制工作领导小组组织，由法制工作部门(机构)负责协调，由行政执法责任制领导小组成员单位派员组成检查考评组具体实施。
第二十五条 行政执法责任制评议考核遵循依法、公正、公平、公开的原则。
第二十六条 行政执法责任制评议考核坚持经常性监督检查与定期考评检查相结合，对个案督查和执法检查中发现的问题做扣分记录，汇入年度评议考核成绩。
第二十七条 上级人民政府对下级人民政府，人民政府对行政执法单位行政执法责任制评议考核的主要内容包括：
(一)行政执法责任制的组织领导情况；
(二)行政执法责任制基础材料的建立健全和及时调整、完善情况；
(三)配套的监督制度建立健全和实施情况；
(四)行政领导依法决策情况；
(五)依法履行法定职责情况；
(六)行政执法工作质量情况；
(七)行政执法监督工作情况；
(八)行政复议、应诉工作情况；
(九)考评标准中确定的其他项目。
第二十八条 第二十七条规定的行政执法责任制评议考核采取下列方式进行：
(一)听取行政执法责任制工作情况汇报；
(二)查阅行政执法责任制基础材料和有关文件、资料、记录和登记；
(三)查阅许可、收费、处罚、裁决、强制、复议等行政执法案卷；
(四)向人民法院调查了解行政诉讼情况；
(五)召开行政管理相对人座谈会征求意见和向社会各界进行问卷调查；
(六)开展执法检查、个案督查或专题调查；
(七)对行政执法单位负责人和执法人员进行法律知识测试；
(八)县级以上人民政府法制工作部门确定的其他评议考核方式。
第二十九条 行政执法责任制评议考核采用百分制评定成绩，并按规定的分数线评为优秀、达标、基本达标、不达标四个档次。
第三十条 人民政府和行政执法单位有下列情形之一的，在行政执法责任制评议考核中不得评为先进单位：
(一)行政诉讼败诉率超过考评标准规定的优秀单位控制标准的；
(二)具体行政行为经上级政府及上级政府部门行政复议被撤销、变更、确认为违法和责令履行件数超过考评标准规定的优秀单位控制标准的；
(三)行政决策严重违法造成严重后果和不良影响的；
(四)未按上级规定的时间完成本级和对所属下级政府及行政执法单位评议考核的。
第三十一条 人民政府和行政执法单位有下列情形之一的，在行政执法责任制评议考核中不得评为达标单位：
(一)行政诉讼败诉率超过考评标准规定的达标单位控制线的；
(二)具体行政行为经上级政府及上级政府部门行政复议被撤销、变更、确认违法、责令履行件数超过考评标准规定的达标单位控制线的；
(三)行政执法主体资格不符合法律法规及规章规定的；
(四)对负责执行的法律法规及规章未列目录，或虽列目录但错列或少列的；
(五)行政执法职责未分解到执法科室、执法组织及执法岗位的；
(六)对执法活动未实施有效监督，出现违法执法案件未实行责任追究的。
第三十二条 行政执法部门、乡(镇)人民政府应当参照本规定第二十七条至第三十一条的规定，结合实际确定对内设执法科(股)和所属站、所、队及其执法人员的评议考核内容、方式及成绩档次，并按考评关系上报备案。
第三十三条 行政执法单位应当建立行政执法人员执法工作档案，将各执法人员日常执法工作中的办案数量、错案数量、被申请行政复议和提起诉讼的情况、因执法过错被追究的情况、历次评议考核成绩、奖惩等情况记录存档，作为优化执法队伍、进行岗位调整的依据。
第三十四条 县级以上人民政府对行政执法责任制评议考核成绩连续3年优秀的下级人民政府和行政执法单位应当给予表彰。
第三十五条 行政执法责任制应当纳入政府工作目标和机关工作目标管理。
对县、乡两级人民政府的行政执法责任制年终考评成绩应当作为政府目标责任制考核指标的一项重要内容。
对行政执法部门行政执法责任制年终考评成绩在机关工作目标责任制考核评比中实行一票否决，凡成绩基本达标、未达标的，在机关工作目标责任制年度考核评比中不得评为先进。
第三十六条 行政执法责任制评议考核结果，应当作为行政执法单位负责人和行政执法人员政绩考核的重要内容和评先选优的重要条件。
行政执法责任制评议考核成绩连续2年未达标的单位主要负责人，应当主动辞去现任职务；本人不主动提出辞职的，按照干部管理权限，由有关部门处理。
对行政执法责任制年度评议考核成绩未达标的行政执法人员应当暂扣行政执法证件，安排待岗培训学习，经考试考核合格后方可恢复试用；下一年度仍不达标的，应当缴销行政执法证件，调离行政执法岗位。
第三十七条 违反本规定有下列行为的，由县级以上人民政府给予通报批评，并视情节轻重，对负有主管责任的负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任：
(一)不建立、或不实行行政执法责任制的；
(二)行政领导干部违法决策后果严重的；
(三)行政执法中存在严重违法问题的；
(四)执法形象差，人民群众反映强烈的；
(五)对检查考核不接受、不配合或弄虚作假的；
(六)负责评议考核工作的领导及工作人员以权谋私、徇私舞弊、滥用职权，造成不良后果的。
第三十八条 本规定自2004年8月1日起施行。
