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公平责任考辨/张金海

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 01:22:16  浏览:9173   来源:法律资料网
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关键词: 公平责任 分配正义 衡量要素 适用例
内容提要: 德国法系之所以借鉴古典自然法学派的思想而创立公平责任制度,是为了在以过错责任为一般的前提下,让欠缺归责能力者例外地也承担责任。对其公平责任制度的形成史、学理基础与衡量要素的探讨,有助于澄清我国存在的一些对于公平责任基本问题的含混认识,以明确弥补损失的性质,在宽泛式公平责任与有限度的公平责任之间进行妥适的选择,并确定真正属于公平责任的情形。


公平责任中西均有,[1]且二者不无渊源。1794年的《普鲁士普通邦法》开风气之先,为世界上首部规定公平责任的法典,奥地利、瑞士、德国依次踵继之。受德国法系的沾溉,诸多其他欧洲国家也确立了公平责任。与1922年《苏俄民法典》(其关于公平责任的规定承袭了《德国民法典第二草案》第752条的衣钵)的影响有关,我国《民法通则》第132条亦设立了公平责任制度,《侵权责任法》对之未作大的更动。然而在公平责任的理解、适用例的确定等方面,我国均不乏有待澄清之点。在此背景下,为有裨我国公平责任制度的完善,考察该制度“原产地”的相应状况颇具实益。

一、从古典自然法学派的公平责任思想到德国法系的公平责任制度

(一)古典自然法学派的公平责任思想

1.三位权威学者的见解

凡法律制度若非率性而为,莫不以某种法律思想为其先导。公平责任制度的先导即为古典自然法学派的公平责任思想。[2]格老秀斯、普芬道夫、托马修斯等人均探讨了侵权法问题。格老秀斯(1583-1645)首次对侵权责任作了一般条款式的阐述。其指出,错行是指与人类的共同利益或其特殊品质要求其去做的相悖的任何过错行为,无论作为还是不作为。如果此种过错行为造成了损害,根据自然法就产生了义务,即赔偿所造成的损害。[3]在强调过错乃责任前提的同时,格老秀斯也认为有时即使加害人无过错亦应赔偿。此类情形如:所有权人应赔偿其具有危险性的物品造成的损害;[4]对于在紧急状况中给他人造成的损害,如失火时在没有其他保存自己房屋的手段的情况下拆毁邻居的房屋;砍断缠住船只而别无他法解开的他人船舶的铁索或渔民的渔网,行为人也应赔偿。[5]

普芬道夫(1632-1694)认为,如果行为人以不可避免的方式对于重要情事缺乏认知,其出于非基于疏忽的错误而行为,是偶然事件在起作用,其从事了非自由意志性质的行动,事件的进程处于其支配之外,其处于强制、胁迫或者有约束力的命令之下,则不能将行动及其后果归算于行为人。因此,应判令儿童与愚人的责任不成立。归责并不简单地因因果发展而成立,毋宁说,其为评价性的判断,即如果特定的后果是由某人的理解力与自由意志引起的,其人即应对该后果负责。[6]另外,普芬道夫承认在例外情况下无过错的行为人应承担责任。此方面的见解如:紧急避险人赔偿给他人的财产造成的损害是公平原则(principle of equity)的要求;对于奴隶造成的损害,无过错的主人或者赔偿或者将奴隶交给受害人与自然公平(natural equity)相协调;动物致害时,主人即使无过错也要赔偿或者交出动物。[7]如果由于其无过错的不幸事件,富人侵害了穷人,对后者为一定的善行符合慷慨的要求。[8]

托马修斯(1655-1728)早期的见解与普芬道夫相近。[9]但在《褪下损害赔偿之诉的阿奎利亚法面具》(1703年,通常简称为《阿奎利亚法面具》)一文中,他放弃了过错原则,转而主张侵权责任的成立不以过错为前提。其认为,“正确的理性不仅主张,如同出于蓄意的意图做同样的事情,在有过失时我也应赔偿我造成的,损害,还要求如果损害是我造成的,但显然不是通过我的过错而是由纯粹的事件造成的,亦应加以赔偿。”[10]至于何以赔偿的成立不要求行为人有过错,托马修斯以公平为最根本的原因。[11]另外也自惩罚与赔偿的差异、主观权利的保护、受害人未行使防卫权而是主张赔偿等角度进行了论证。[12]值得注意的是托马修斯对于精神病人、未成年人承担责任进行的阐释。其指出,精神病人与儿童之所以应承担责任首先是因为患有精神病或未达至成年是精神病人与未成年人自己的特性,因此,由精神病或未成年引发的后果应由其自己承担而不能将不利转嫁给受害人,此为自然公平(aequitate naturali )的体现。其次,面临精神病人或未成年人将要进行以及正在进行的侵害可以进行预防与防卫,因为前者并无侵害之权。同理,侵害发生后,可以要求由他们的财产中予以赔偿。再者,令精神病人与未成年人承担责任只涉及了其财产而未涉及其人身。[13]

2.与德国法系公平责任的异同

概括以观,格老秀斯、普芬道夫(以及早期的托马修斯)一方面主张损害赔偿的成立应以过错为前提,另一方面也承认在例外的情况下无过错亦应承担责任。为了证成后者,普芬道夫倚重的是自然公平。[14]就提及的例外情形来说,紧急状态下致害的赔偿、危险物品致害时的赔偿、主人对奴隶或动物致害的损害投偿责任与后来德国法系的公平责任并无关系:紧急状态下致害的赔偿实为牺牲责任(见本文第四部分相关论述);危险物品致害时的赔偿属于危险责任的范畴;无过错的主人对动物所致损害的责任亦系危险责任(对奴隶致害的责任则早已丧失了存在的余地)。[15]惟普芬道夫所说的无过错的富人应对穷人进行一定的赔偿可谓宽泛式公平责任的通俗表述方式。后期的托马修斯以公平为依据放弃了过错原则,其说在总体上与现今的公平责任已无关系。不过,他以自然公平为主要理由对精神病人、未成年人责任的论证对于德国法系公平责任的确立颇具启发意义。侵害时未为防卫而嗣后可以主张赔偿这一理由后来也被一些论者用于证成无归责能力者的责任。可见,虽然三位学者的见解与后来的公平责任有着程度不一的差异,但公平责任的诸要点在其各自的学说中均已涉及:以过错责任为一般而以公平责任为例外;精神病人、未成年人致害时可成立责任,自然公平为其主要根据;当事人的贫富差异对于责任的成立有意义。

(二)德国法系的公平责任制度

《普鲁士普通邦法》第1编第6章之41-44条(ALR I 6 § § 41-44)为公平责任的肇始性规定。依其规定,若遭受了精神错乱者、痴呆者、七周岁以下的儿童的伤害,仅在不能就其监督人(Aufseher)、父母的财产获得赔偿之时,受害人可要求以加害人的财产赔偿其直接损失。[16]而此类人员所负的责任以不剥夺其必要的生活费用,并且在加害人为儿童之时尚以不剥夺用于获得与其身份相当的教育的金钱为限。[1 ]这些规定背离了过错责任原则而以“自然公平”(natiirliche Billigkeit)为根据。立法理由书并指出,无归责能力者[18]“是其行为的发动者,因此,其行为引起的损害由其财产进行赔偿是公平的”。[19]比如,就未成年人引起的损害来说,即使作为加害人的儿童的财产可以轻易地提供赔偿,也令无过错的受害人无法获得任何赔偿,显然严苛得与道德感相抵触,而借助第41 - 44条的规定,此种严苛性即以对于各方当事人来说均为适当的方式被消除了。[20]就精神错乱者、痴呆者所为的侵害而言,其理亦然。循《普鲁士普通邦法》开辟的道路,1811年《奥地利民法典》第1310条(结合第1308条)规定了精神错乱者、痴呆者及儿童的公平责任,1881年《瑞士债法典》第58条亦规定了无归责能力者的公平责任。前者较为周详,于 1310条提及了加害人是否有(自然意义上的)过错、受害人是否出于对加害人的保护未采取防卫措施、加害人与受害人的财产状况三项用于衡量责任是否成立的要素。后者则颇惜墨,只有简单的一句:“出于公平的考虑,法官可例外地判令造成损害的无归责能力者部分或全部地予以赔偿。”[21]

德国法的公平责任制度出现得较晚但影响更大,其创制过程亦一波三折。预备委员会(1873年成立)时期,von Ktibel起草的分编草案债法部分第15号第8条(TE-OR Nr. 15 § 8)规定了儿童及处于欠缺意志决定自由状态中的其他人的公平责任。第一委员会将其删除,理由是此种规定不正当地背离了一般法律原则(指过错原则),且与共同法的做法不相契合。另外,该规定让法官留意迫切的公平考虑,但是并未提供确定的裁判规范相助。[22]公平责任的废弃激起了强烈反弹,第二委员会(1890年成立)遂决定重新引人之,并将其适用范围拓展至一切无过错致害的情形,而不再以无归责能力者致害为限。具体来说,二草第752条第2款规定了无归责能力者的公平责任,第1款则规定:“由于故意或过失不成立而在第746条至第748条[23]规定的情形中对其引起的损害不负责任者,在根据案件的情事尤其是当事人的状况赔偿为公平所要求的限度内,和不剥夺维持其适当的生计以及履行其法定扶养义务所需要的金钱的限度内,仍然应当赔偿。”在表决过程中,曾有若干委员对此种宽泛式公平责任提出反对意见。其理由如:此举放弃了已经取得的成就而返回较早发展阶段的原始观念;如此一来,以公平为由,人们即会处于这样的领域,“在此领域内,不再是确定的法律概念,而是多少有些变幻不定的道德原则与礼仪原则起决定作用”。[24]反对者在表决时落败,但受其影响,1895年,联邦参议院将二草752条第1款删除,而将第2款改作三草的第813条。[25]次年,三草被提交帝国议会审议,第813条得以通过,是为《德国民法典》第829条。该条规定:“以不能从负有监督义务的第三人那里获得损害赔偿为限,在第823条至第826条所称情形之一里依照第827条、第828条对其引起的损害不负责的人,在根据情事特别是根据当事人的状况赔偿为公平所要求的限度内,和不剥夺其为维持适当的生计以及为履行法定义务所需要的金钱的限度内,仍必须赔偿损害。”至此,立法者回到了von Kubel草案的立场,往远处说,则是回到了普通邦法的立场。

二、学理基础

古典自然法学者以及《普鲁士普通邦法》等法典的立法理由对于被当作责任根据的自然公平并未作深入挖掘,而是点到即止。在此背景下,关于欠缺归责能力者[26]承担责任的学理基础为何,德国法系的学者从不同的角度进行了阐释。

(一)公平责任学理基础的诸说[27]

1.引起说

《德国民法典》颁布前后,有些学者提出了引起(Verursachung)说为公平责任作学理上的阐释。比如,Gierke认为,德意志古法中12岁以下未成年人与愚人的损害赔偿责任以弱化的形式被晚近的民法典采用。就《德国民法典》第829条规定的无归责能力者的责任来说,其法律根据仅在于违法行为引起了损害。在此,责任的承担与过错无关,因为在概念的层面上无归责能力者的过错已经被排除了,并且不能认同让责任取决于与有归责能力者的过错相类似的意思欠缺的成立。[28]

2.经济承受力说

公平责任制度确立以来,一直有人专注于自双方当事人的财产状况、经济力量的角度为其提供说明。奥地利学者Unger为此方向上的早期代表。Unger认为,公平责任的真正内在正当化基础并非主观的、伦理性的因素,而在于客观的、社会性的因素。损害负担的分配理由是双方当事人的财产状况。双方均无过错的损害由根据财产状况较容易承受的一方承担。因此,赔偿取决于经济承受力。富裕与贫穷从而在一定程度上成为法律范畴。不过,此与现代的人道主义发展相适应,人道主义观念认为国家的任务包括尽力帮助经济上的弱者,并且在私法领域内,如果看来可以忍受并且适当的话,也实现财富使人负责(richesse oblige)的原则。[29]

3.具体的公平说

有些论者固守公平理念,认为公平责任的根据即在于公平。Hedemann最早提出了此种见解。他的论述是基于对Unger观点的反驳而进行的,认为经济承受力说或曰财产使人负责的思想可能是吸引人的,但是不能涵盖所有依据公平责任处理的案件。其指出,某些案件的生命力也源自第三项原则即公平责任,[30]但与一方富裕而另一方贫穷并无关系。比如依《奥地利民法典》的规定,法官应当考虑“是否受害人出于对加害人的保护未采取防卫行为”。其他法典编纂则至少有意识地以当事人的“状况”,而不仅仅以“财产状况”为立足点。[31]既然经济承受力说以偏概全,公平责任的唯一特征只在于公平。虽然很有弹性,它却能很好地完成任务,如同合同法中的诚实信用公式。为从单纯的任意中得出审慎的、指明方向的路线而需要的确定性在于个案诸情事的现实性,亦即在于作为特定情态(Groβe)的具体状况。因此,现代损害赔偿法的第三根支柱应当被描述为具体的正义原则。[32]在Hedemann之后,Schirmer、 Leh-nertz等人亦采具体的公平说,但均语焉不详。譬如,Lehnertz只是从无归责能力者没有侵害他人之权,相反,他人享有不受别人侵害之权的角度进行了论说。[33]

4.危险责任说

有人认为公平责任实为危险责任。此种见解的代表人物Larenz与Canaris并提出了两点理由:首先,患精神病或未成年并因此而无侵权能力或仅有限制侵权能力者由于同样的原因对别人构成了特殊危险。另外,突然丧失意识之人总是构成现实的客观、具体的瑕疵说[34]意义上的危险源。其次,在第829条的范围内涉及的是不幸损害分配,因此涉及的是危险责任的中心任务。[35]在突然丧失意识者给别人造成损害的情况下,涉及的显然是不幸损害的分配。在适用第829条的其他场合,涉及的同样为不幸损害分配,因为违法但无过错的行为在侵权法的意义上亦被视作单纯的不幸。[36]

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陕西省实施《中华人民共和国水土保持法》办法

陕西省人大常委会


陕西省实施《中华人民共和国水土保持法》办法
陕西省人大常委会


(1994年1月10日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 1994年1月10日公布施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 预 防
第三章 治 理
第四章 管 护
第五章 监 督
第六章 奖 罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水土保持法实施条例》的规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 本省行政区域内的一切单位和个人都有保护水土资源、防治水土流失的义务,都必须遵守国家水土保持法律、法规和本办法。
第三条 水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针,坚持谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁损坏水土保持措施谁补偿的原则。
第四条 各级人民政府应将水土保持工作列为重要职责。建立政府领导任期内水土流失防治目标责任制,将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划,并负责向本级人民代表大会常务委员会报告本辖区内的水土保持工作。
第五条 省人民政府水土保持行政主管部门主管全省水土保持工作;市(地)、县(市、区)人民政府水土保持行政主管部门主管本行政区域内的水土保持工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内的水土保持工作。
第六条 县级以上水土保持行政主管部门应根据不同防治对象提出重点预防保护区、重点监督区和重点治理区,报本级人民政府批准并公告。
各级人民政府对公告的重点预防保护区、重点监督区和重点治理区负责制定具体防治方案,并组织实施。
第七条 各级人民政府应加强水土保持教育和科学研究工作,普及水土保持科学知识,宣传水土保持法律、法规,增强全民的水土保持意识。

第二章 预 防
第八条 各级人民政府应根据水土保持规划开展植树造林、种草和封山育林育草。对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林只准进行抚育和更新性质的采伐。
在水土流失严重、草场少的地区,要改自由放牧为轮牧或舍饲。禁止毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区、草原、牧场、固定或半固定沙区铲草皮、挖树根,破坏表土层和植被。
第九条 禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。人均耕地在三千平方米或基本农田在一千五百平方米以上的地区,禁止在二十度以上的陡坡地开垦种植农作物。
本办法实施前已在禁垦的陡坡地范围内开垦种植农作物的,县级人民政府应制定退耕计划,确定退耕年限,逐年退耕,还林还草,恢复植被。因地少人多,退耕二十五度以上陡坡地确有困难的,须报经县级人民政府批准,并在规定期限内采取水土保持措施,方可耕种。
禁垦范围由县级人民政府划定并公告。
第十条 开垦荒沙地和禁垦坡度以下、五度以上的荒坡地,必须制定水土保持方案,经乡(镇)人民政府审核,报县级水土保持行政主管部门批准后,方可申请办理土地开垦手续。
第十一条 在山区、原区、丘陵区、风沙区、河谷川道区修建铁路、公路、水利水电工程,开办矿山、电力、建材企业,从事油气田勘探、开发和其他可能造成水土流失的活动的国有企业、事业单位和外商投资企业,在建设项目环境影响报告书中必须编制水土保持方案报告书,报项目
审批部门的同级水土保持行政主管部门批准,领取《水土保持方案合格证》后,方可领取环境影响报告书,办理有关批准手续。
第十二条 生产建设项目的水土保持方案,应作为建设项目可行性研究的一项内容,进行科学论证和评估。
经批准的水土保持方案应严格实施,需要修改的,须报原审批机关批准。
第十三条 乡(镇)村集体企业、私营企业和个体经营户进行生产建设、开发利用地面和地下资源,可能造成水土流失的,必须填写《水土保持方案报告表》,报县级水土保持行政主管部门批准,领取《水土保持方案合格证》后,方可申请办理有关批准手续。
第十四条 已建和在建的生产建设项目,可能造成水土流失的,必须在本办法实施后六个月内,补作水土保持方案,报送原审批部门的同级水土保持行政主管部门批准。
第十五条 生产建设项目中的水土保持设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目竣工验收时,应同时验收水土保持设施,由水土保持行政主管部门参加并签署意见。水土保持设施经验收不合格的,生产建设项目不得投产使用。
对生产建设项目水土保持方案执行情况,实行年检制度。
第十六条 在生产建设、资源开发和其他活动中排弃固体废弃物的,必须按照水土保持方案确定的位置修建储放场堆放。严禁将固体废弃物倒入江河、湖泊、水库、渠道和专门存放地以外的沟渠等。工程竣工后,取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的裸露地面,必须采取整治措
施,恢复表土层和植被,防止水土流失。
第十七条 因生产建设、资源开发和其他活动损坏原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或者丧失的,应按实际造价或每平方米二角至五角的标准交纳水土流失补偿费。

第三章 治 理
第十八条 各级人民政府应组织有关部门和单位按照水土保持规划,对水土流失进行治理。
水土流失治理应保证质量、注重效益。
第十九条 水土流失治理坚持全面规划、综合治理、规模治理、连续治理。实行工程措施、生物措施与水土保持耕作措施相结合,治理与开发利用相结合,提高经济效益。
在水力侵蚀地区,以小流域为单元,因害设防,采取打坝淤地、建库蓄水、兴修梯田、植树种草,建立山水田林路村综合防治体系,发展流域经济,控制水土流失。
在风力侵蚀地区,实行水治和植治相结合,采取开发水源、引水拉沙造地、成片造林种草、设置人工沙障和网格林带等措施,建立防风固沙防护体系,控制风沙危害。
第二十条 各级人民政府对禁垦坡度以下的坡耕地应根据不同情况,采取修建梯田、埝地、推广等高灌木带、发展地坎经济、蓄水保土耕作等措施,防治水土流失。
水土流失治理以地方投入、群众投劳为主,国家适当扶持。农民每年承担的治理任务,应按国务院和省人民政府规定的劳动积累工制度执行,不能投劳的,可以资代劳。
鼓励水土流失地区的农村经济组织和农民个人,为改善农业生产基本条件,脱贫致富,投资投劳治理水土流失。
第二十一条 在水土流失地区建设的水土保持工程设施和种植的林草,由县级以上人民政府组织有关部门,根据年度治理计划和水土保持技术标准检查验收。
重点小流域治理任务完成后,由县级人民政府组织有关部门进行初验,并报上级水土保持行政主管部门复验。验收合格的,发给合格证书,由县级人民政府公告并设立标志牌。
第二十二条 从事生产建设、资源开发和其他活动造成水土流失的,应负责治理。因技术能力等原因不便自行治理的,应交纳水土流失防治费,由水土保持行政主管部门组织治理。
水土流失防治费实行专项管理,专款专用。其收取标准和使用管理办法由省水土保持行政主管部门会同财政、物价等有关部门制定。
第二十三条 对已发挥效益的大中型水利、水电工程,按照库区流域防治任务的需要,每年从收取的水费、电费中提取一部分资金,用于本库区及其上游的水土保持。具体办法由省人民政府制定。
第二十四条 水土流失防治区可以通过入股、集资和引进外资、外援等方式,多渠道增加投入,开发资源,治理水土流失。
鼓励和支持独户、联户、单位、学校和城镇居民,采取承包、入股和受让取得土地使用权等多种形式,治理荒山、荒沟、荒坡、荒滩、荒沙。
通过承包、入股和受让取得的土地使用权和受益权受法律保护,在合同有效期内,可以转让、继承。
第二十五条 国有荒山、荒沟、荒坡、荒滩、荒沙地经国家投入的水土保持资金治理后,经县级以上人民政府批准,可以划出一部分作为水土保持科研试验、示范用地。
第二十六条 对国家投入的水土保持资金,逐步实行有偿使用的办法,回收的资金应继续用于水土保持事业。

第四章 管 护
第二十七条 水土保持设施的管理养护,坚持利用与管护相结合的原则,经常检查,及时维修。
各级人民政府应结合当地实际制定水土保持设施管理养护办法,村组应制定管护公约。
第二十八条 各级人民政府应加强对水土保持设施的管理和保护,严禁拆除和破坏。
水土保持设施及保护的范围:
(一)梯田、地埂、截流沟、蓄水池、沟边埂、水窖和沟头防护、跌水等构筑物;
(二)淤地坝、拦渣坝、尾矿坝、谷坊、闸山沟、池塘、砌护堤、河滩造地、引洪漫地等工程及安全保护范围;
(三)水土保持林草及苗圃、植物埂、水平沟、反坡梯田、鱼鳞坑等;
(四)监测网点和科研试验、示范场地、设施及安全保护范围。

第五章 监 督
第二十九条 县级以上水土保持行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构,负责水土保持行政执法工作,对《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》及本办法的执行情况实施监督检查。
第三十条 县级以上水土保持行政主管部门及其监督管理机构可设水土保持监督员,经省水土保持行政主管部门考核合格后,由省人民政府颁发水土保持监督检查证。乡级可设专职或兼职水土保持监督员,经县级水土保持行政主管部门考核合格后,由县级人民政府颁发水土保持监督检
查证。
水土保持监督管理人员执行公务时,必须佩戴统一标志,出示证件。被检查单位和个人应当如实反映情况,提供必要的资料。
第三十一条 建立全省水土保持监测网络。省设立水土保持监测站,重点防治区可设立水土保持监测分站,对全省水土流失动态和防治情况进行监测预报并定期公告。
第三十二条 有水土流失防治任务的单位,应定期向县级以上水土保持行政主管部门通报本单位防治水土流失工作的情况,并接受其业务指导。

第六章 奖 罚
第三十三条 有下列行为之一的单位和个人,各级人民政府应当予以表彰和奖励,有重大贡献的,应给予重奖:
(一)治理水土流失成绩突出的;
(二)管理养护水土保持设施成绩突出的;
(三)严格执法、秉公办事或同违反水土保持法律、法规行为作斗争,表现突出的;
(四)在水土保持科学研究、教育、宣传、技术推广和服务工作中取得显著成就的;
(五)长期在基层从事水土保持工作,成绩突出的;
(六)在生产建设过程中全面实施水土保持方案,防治水土流失成效显著的。
奖励费用在水土保持经费中列支。
第三十四条 违反本办法第九条规定,在禁垦陡坡地上开垦种植农作物的,由县级水土保持行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施,并可处以每平方米一元至二元的罚款。
第三十五条 违反本办法第十条规定,擅自开垦荒沙地和禁垦坡度以下、五度以上荒坡地的,由县级水土保持行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施,并可处以每平方米五角至一元的罚款。
第三十六条 违反本办法第十二条、第十四条规定,擅自变更或未按规定补报水土保持方案的,由县级以上水土保持行政主管部门责令限期改正,并可处以五百元至一千元的罚款。
第三十七条 违反本办法第十五条规定,未建设水土保持设施或水土保持设施未经验收合格而投产使用建设项目的,由县级以上水土保持行政主管部门责令限期改正,并可处以一千元至一万元的罚款。
第三十八条 违反本办法第十六条、第二十二条规定,随意排弃固体废弃物的,未按规定采取整治措施恢复表土层和植被的,造成水土流失不自行治理也不交纳水土流失防治费的,由县级以上水土保持行政主管部门责令限期整治或交纳水土流失防治费;情节严重的,并可处以一百元至
一千元的罚款;情节特别严重的,并处以一千元至一万元的罚款,或责令停业治理。

本条规定的罚款,一千元以下的由县级水土保持行政主管部门决定,超过一千元的须报县级人民政府决定。责令停业治理由市、县人民政府决定;中央或省人民政府直接管辖的企事业单位的停业治理,须报请国务院或者省人民政府批准。
第三十九条 违反本办法第二十八条规定,破坏水土保持设施的,由县级以上水土保持行政主管部门责令恢复原状或赔偿损失;情节严重的,并可处以一百元至一千元的罚款;情节特别严重的,并处以一千元至五千元的罚款。违反治安管理的,由公安机关依据《中华人民共和国治安管
理处罚条例》予以处罚,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 罚款必须使用财政部门统一印制的票据,全部上缴同级地方财政,用于水土流失防治事业。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的,依照《中华人民共和国水土保持法》第三十八条的规定执行。
第四十二条 水土保持监督管理人员玩忽职守,徇私舞弊,滥用职权,造成严重损失的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第四十三条 本办法实施中的具体应用问题,由省水土保持行政主管部门负责解释。
第四十四条 本办法自公布之日起施行。



1994年1月10日

山东省人民政府国有资产监督管理委员会关于印发《省管企业积极预防和妥善处置群体性事件实施办法(暂行)》的通知

山东省人民政府国有资产监督管理委员会


山东省人民政府国有资产监督管理委员会关于印发《省管企业积极预防和妥善处置群体性事件实施办法(暂行)》的通知

鲁国资办〔2005〕14号

各省管企业:

  为积极预防和妥善处置群体性事件,从根本上预防和减少群体性事件发生,进一步规范处置行为,提高处置能力,维护职工群众的根本利益,维护社会和企业稳定的大局,根据国家有关法律法规和山东省《积极预防和妥善处置群体性事件实施办法》,结合省管企业实际,制定了《省管企业积极预防和妥善处置群体性事件实施办法(暂行)》,现予印发,请认真遵照执行。对执行中遇到的问题,请及时向省国资委报告。

省管企业积极预防和妥善处置群体性事件实施办法(暂行)

  一、指导思想和工作目标

  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大和十六届四中全会精神,按照构建社会主义和谐社会的要求,正确认识和处理新形势下的人民内部矛盾,正确把握依法维护社会公共秩序和维护职工群众合法权益的关系。坚持以人为本,重心下移,明确职责分工,健全工作机制,落实工作责任,加强协调配合,强化监督考核和责任追究。力争做到对群体性事件及其苗头发现得早、化解得了、控制得住、处置得好,切实把问题解决在基层和萌芽状态,为企业的改革发展营造良好的外部环境,推进“平安山东”建设,维护全省社会政治稳定。

  二、工作原则

  预防和处置群体性事件,要严格遵循以下原则:
  (一)预防为主、防患未然原则。各省管企业要坚持关口前移,从根本抓起,从源头上防范涉及职工群众切身利益的群体性事件发生。要高度关注企业动态,建立健全并充分发挥企业利益协调机制和企业稳定预警机制的作用,及时了解社情民意,对群体性事件及苗头要做到早发现、早报告、早控制、早解决。
  (二)维护职工群众利益原则。各省管企业制定和出台有关规定时,要充分考虑广大职工群众的根本利益,充分考虑职工群众的理解和支持程度,关心职工群众疾苦,多为职工群众办实事。
  (三)属地管理原则。根据中央及省委规定,处置群体性事件责任主体为发生地党委、政府,企业要积极配合,及时通报信息,落实责任,履行职责。
  (四)谁主管、谁负责原则。引发事件的问题由各企业负责解决,责任要落实到部门,落实到人,不能把本企业应该解决的问题向上推。
  (五)稳定压倒一切原则。各省管企业要正确处理改革、发展、稳定的关系,把稳定作为第一工作,在确保稳定的前提下研究企业的改革和发展。
  (六)依法办事、按政策办事原则。各省管企业及工作人员要维护法律法规的权威性和国家政策的严肃性,严格按照国家、省的法律法规和政策解决职工群众反映的问题,兑现法律法规和政策中有关职工群众的权利和利益,妥善处置群体性事件。
  (七)教育疏导、防止激化原则。坚持“宜顺不宜激,宜解不宜结,宜散不宜聚”,注意工作方法和策略,综合运用法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法处置群体性事件,引导职工群众以理性合法的方式维护自身的合法权益,解决矛盾,防止矛盾激化和事态扩大。
  (八)及时、果断处置原则。处置群体性事件要坚持维护广大职工群众根本利益、维护企业和社会稳定、维护法律法规严肃性的原则,对企业发生暴力行为或者严重损害企业和社会治安秩序、危害公共安全的群体性事件,各省管企业要果断决策,积极配合当地党委、政府,及时采取有效措施,尽快平息事端,确保社会秩序稳定。

  三、省管企业的职责任务

  为加强对预防和处置群体性事件工作的领导,省国资委成立了由委领导负责的预防和处置群体性事件领导小组。建立有关处室和省管企业参加的联席会议制度,有关处室和企业要明确一名主要领导同志负责群体性事件的预防和处置工作。联席会议定期听取有关处室和企业工作汇报,综合分析研判排查的不稳定因素、群体性事件的苗头和其他情报信息,全面了解和掌握企业及社会动态,部署工作任务,落实工作责任,抓好督促检查。各省管企业也要成立相应机构,建立相应工作机制。
  
  各省管企业主要负责人是本企业预防和处置群体性事件的第一责任人,对本企业群体性事件的预防和处置工作负总责。在群体性事件预防和处置工作中,各省管企业的主要职责是:
  (一)坚持科学决策、民主决策、依法决策。做到企业改革发展的总体谋划、统一部署与分步实施、有序推进相统一,把改革的力度、发展的速度和企业可以承受的程度统一起来。重大决策做出之前,要广泛征求专家学者、相关部门和广大职工的意见,把握好改革措施出台的时机、节奏和力度。凡是不能使多数职工受益的政策不能出台,违反市场经济规律的强制性措施不能出台,宣传思想工作没有做好可能引发群体性事件的政策不能出台。要特别注重程序的公正,严格按照有关规定规范操作,不折不扣地履行“两会一公示”等民主程序,真正做到政策透明、过程公开、结果公平。对实施过程中出现的新情况、新问题要及时加以调整和完善,使广大职工都能享受到改革和发展的实际成果,避免因决策不当或者失误侵害职工利益而导致群体性事件。
  (二)进一步健全和完善重心下移的工作机制。本着对企业、职工群众高度负责的态度,不断改进工作作风,自觉深入基层,深入职工群众,通过座谈、调研、走访慰问、征求意见和调查处理职工群众来电来信来访等多种形式,发现和解决职工群众普遍关心的热点、难点、焦点问题。强化工作指导和督促检查,确保正确有效地执行相关法律法规和政策措施,避免因法律法规和政策措施不落实或落实不到位而侵害职工群众利益。
  (三)完善妥善处置群体性事件的工作体系。建立信息预警、组织指挥、预案运作、应急救援、力量配置等工作体系,制定有关工作预案和相应工作制度,确保依法及时合理地处理。
  (四)抓好矛盾纠纷排查调处工作,及时妥善化解各类矛盾纠纷。建立健全企业、厂(矿)、车间(区、队)三级矛盾纠纷排查调处网络,使矛盾纠纷排查调处制度化、规范化。拓宽了解和解决各类矛盾纠纷的渠道,多措并举,最大限度地消除各类不稳定因素。
  (五)快速反映、妥善处置。对已经发生的群体性事件,立即统一组织领导现场处置工作,维护好正常的工作秩序,根据事件的起因、规模、发展态势等现场情况,按照有关规定采取相应处置措施。
  (六)做好预防和处置群体性事件的组织、装备和物资保障工作。充实和组建处置群体性事件专业队伍,加强培训,不断提高预防和处置群体性事件的能力和水平。重视对专(兼)职信访工作人员的培训和使用,落实政治、工作、生活待遇,及时提拔重用优秀信访干部,落实信访津贴、健康查体等规定。配备必要装备和防护器材,在经费支出上,本着特事特办的原则,全力予以保障。

  四、省管企业各级信访部门的职责

  (一)明确信访事项办理责任单位和责任领导,实行领导包案制、定期会审制、限时办结制、责任追究制等,积极推进信访突出问题及不稳定因素的有效化解。
  (二)贯彻国家信访法规和上级关于信访工作的部署和要求,及时研究分析本企业职工群众思想动态,掌握信访信息,排查不稳定因素,准确及时地向本企业领导和上级部门提供信息,制定并落实有针对性的工作措施。
  (三)对属于职责范围内的信访事件,查清原因,及时处理。同时,督促、检查、指导下级单位信访工作。对不负责任造成严重后果的企业、部门和个人,提出处理建议。
  (四)为上访人提供有关法律、政策咨询,积极向上访人宣传国家法规政策和企业规定,开展信访知识教育,认真做好说服工作。

  五、省管企业各级业务部门职责

  劳动、人事、工资、保险、医疗、离退休人员管理等业务部门,要积极配合做好群体性事件预防和化解工作。在日常业务工作中,要严格执行国家法律法规和政策,对涉及职工群众切身利益的有关规定,要认真落实,切实解决职工群众反映的实际问题,避免因落实不力、执行不当而引发群体性事件。在出台实施有关政策时,认真分析和把握可能引发的信访问题,同时制定配套防范措施,及时化解不稳定因素和群体性事件苗头。在与信访部门的配合上,要积极主动办好属于本部门分管业务范围内的信访事项,不得推诿扯皮。

  六、现场处置和后续工作

  (一)对一般群体性事件的现场处置工作一般群体性事件是指:
  1在党政机关及其他重点要害部位聚众上访、人数较多的;
  2在公共场所聚众上访,打横幅、散发传单的;
  3利用大型文体、商贸、庆典等活动聚众上访,故意制造影响的;
  4在聚众上访过程中行为过激,尚未造成严重后果的;
  5其他扰乱社会秩序,危害公共安全的群体性事件。
  发生以上群体性事件时,事发企业要启动群体性事件处置工作预案,做好处置准备工作,并及时向当地党委、政府及上级机关报告。企业领导及有关负责人要迅速赶赴现场进行处置,必要时,主要领导要直接指挥现场处置工作,面对面地做职工群众工作,听取职工群众意见,及时疏导化解矛盾和冲突,尽快平息事端。对职工群众提出的要求,符合法律法规和政策的,要当场表明解决问题的态度;无法当场表态解决的,要限期研究解决;对确因决策失误或者工作不力而侵害职工群众利益的,要据实向职工群众讲明情况,公开承认失误,尽快予以纠正;对职工群众提出的不合理要求,要讲清道理,耐心细致地做好说服教育工作。
  要加强与当地党委、政府的协调配合,及时将有关情况向当地党委、政府通报,取得当地党委、政府的支持,争取适当的警力以适当形式到现场掌握情况、维护秩序,并采取适当方式,收集掌握证据,摸清核心骨干人员情况。
  
  (二)对重大群体性事件的现场处置工作重大群体性事件是指:
  1聚众冲击企业办公机关,进入城市中心区段的;
  2聚众卧轨拦车、阻断铁路交通的;
  3聚众堵塞高速公路和城市交通要道的;
  4发生打、砸、抢、烧等违法犯罪行为的;
  5发生械斗、骚乱以及呼喊诽谤性口号、标语等严重情况的;
  6其他严重危害社会秩序和公共安全的群体性事件。
  凡发生或者即将发生上述严重情况的,企业负责人以及有关人员要迅速赶赴现场,成立现场指挥部,组织指挥现场处置工作。及时向当地党委、政府汇报,请求当地公安机关根据当地党委、政府的决定,按照群体性事件处置工作预案的规定和要求,立即出动处置性警力进入现场,并依法采取相应的强制性措施,使用必要的手段,尽快平息事端,恢复正常的秩序。
  对组织、煽动、串联、挑起群体性事件的为首骨干分子,应建议事件发生地公安机关予以训诫,责令其停止违法活动;对拒不改正,继续进行违法活动的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。要坚持分化瓦解大多数,孤立打击极少数,在处置过程中,要注意把握时机,讲究策略,防止激化矛盾,扩大事态。
  
  (三)后续工作
  1群体性事件现场事态平息后,对法律法规和政策有明确规定而没有落实到位的,要加强监督检查,督促有关部门不折不扣地加以落实。
  2企业对已经承诺解决的问题,必须落实责任,确定时限,尽快解决到位,不得搞虚假承诺或者久拖不决。要避免违背承诺、失信于民,防止激化矛盾,重新引发群体性事件。
  3职工群众因不了解有关规定而存在误解的,要做好深入细致的宣传解释工作;有关规定不够完善的,要及时修改完善。
  4对工作亟需而尚未出台的措施、办法,要抓紧研究制定,无权制定或者修订的,应向上级提出有关建议。

  七、宣传教育和疏导劝解

  要将法制宣传、教育疏导工作贯穿预防和处置群体性事件整个过程。加强对职工群众的法制教育,提高职工群众的法制意识和遵法、守法、依法维权的自觉性。积极采取行之有效方式,深入基层单位开展普法教育,发挥条例、法规及有关规定的规范约束作用,引导职工群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾。
  在群体性事件酝酿、聚集、发生、发展、处置阶段,要通过现场广播、法制教育、印发宣传单等方式,广泛宣传有关法律法规和政策。教育职工群众遵守法律法规,依法维护自身合法权益。要使职工群众明白,即使诉求合理合法,但表达方式不合法,仍然属违法行为,而且要承担法律责任。必要时,企业主要领导及有关人员要在现场同职工群众对话,有针对性地解释有关问题。情况特殊时,可请求当地党委、政府配合。

  八、工作考核和责任追究

  各级领导干部和工作人员要按照预防和处置群体性事件工作的要求,尽职尽责,讲究方法,积极有效地开展工作。
  各级组织人事和纪检监察部门要将预防和处置群体性事件工作情况,作为领导干部政绩考核的重要内容,在对干部任用、年终考核和专项检查时,将预防和处置群体性事件工作情况作为必查项目,凡工作不力在社会上造成严重影响的,实行一票否决。省国资委将定期进行工作总结,对预防群体性事件工作做得好的要予以表扬,对工作不力的要进行批评,对造成严重后果的要追究有关领导的责任。

  工作人员在预防和处置群体性事件中有下列情形之一的,依照有关规定给予相应的党纪、政纪处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)对党中央、国务院和省委、省政府及省国资委关于维护稳定和预防、处置群体性事件的有关规定不执行或者贯彻不力,侵害职工群众利益,做出错误决策,引发群体性事件或者致使群体性事件升级的;
  (二)对本单位存在的可能引发群体性事件的人民内部矛盾、纠纷不认真解决,失职渎职甚至怂恿职工群众到上级机关集体上访,致使群体性事件屡有发生或者发生重大群体性事件的;
  (三)因泄露国家秘密或者违反工作纪律等行为,导致职工群众集体上访或者引发群体性事件的;
  (四)群体性事件发生后不及时报告,不及时采取有效措施,处置失当,甚至压制有关单位及时如实上报情况和及时处置,致使可以避免的影响和损失而未避免的;
  (五)违反有关规定,采取激化矛盾的措施处置群体性事件,造成矛盾升级、事态扩大的;
  (六)在预防和处置群体性事件过程中有其他违纪行为,造成严重后果的。本办法适用于人民内部矛盾引发的群体性事件的预防和处置。各省管企业可以根据本实施办法,制定具体工作细则。